Régulation

Pour changer en profondeur la finance, il faut changer les fondements de la régulation financière

Une politique économique est déterminée par des choix idéologiques. La régulation de la finance, comme celle de tout autre secteur d’activité, est donc d’abord fonction d’un modèle de pensée. Force est de constater que l’approche adoptée jusque-là par la Commission a montré ses limites.

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Cet article est extrait de
Revue Banque n°771

Union bancaire : que veut l'Allemagne ?

La régulation de la finance était largement influencée par les libertariens et le « néo-libéralisme réglementaire », lequel prenait comme fondement économique la théorie de l’efficience des marchés et le recours à la mathématisation de la finance. C’est ce modèle qui a fait faillite et qu’il convient d’écarter. Pour retrouver la finalité qui est la sienne, à savoir le financement de l’économie, la finance doit rompre avec cette approche où l’intérêt du marché (« ordre spontané du marché »), mais aussi la neutralité axiologique de la réglementation tout comme l’utilitarisme juridique sont promus au rang de dogmes [1]. C’est tout un mode de pensée qu’il faut ainsi revoir et reprendre.

Depuis la crise, il est de bon ton de prôner le retour aux théories néo-keynésiennes [2] (voire à la théorie de la régulation), arguant du fait que seul un retour de l’État comme acteur majeur, voire principal, de la régulation peut éviter les excès connus pendant la crise et prévenir les risques d’une nouvelle crise. Ainsi, même les très sérieuses Rencontres économiques d’Aix-en-Provence semblent être tombées sous le charme du théoricien anglais [3].

Par quel autre principe remplacer le modèle actuel ?

Sauf à changer drastiquement le modèle économique ambiant, une régulation efficace de la finance ne peut s’inscrire que dans le cadre économique d’une économie de marché libérale. Or il existe un système de pensée qui allie à la fois l’économie de marché libérale et une place centrale dans cette économie pour l’homme, même s’il est aujourd’hui oublié par le plus grand nombre, devant le succès hier des « néo-libéraux » et aujourd’hui des néo-keynésiens, voire des néo-marxistes. Ce système, c’est celui de l’« ordolibéralisme » ou l’« économie sociale de marché », dont l’économiste allemand Wilhem Röpke, l’un des pères du modèle social allemand de l’après-guerre, constitue la figure de proue [4]. Ce modèle se caractérise par le fait que l’économie n’est pas une fin, que l’idée qu’une « harmonie des intérêts » puisse servir de régulation conduit à un capitalisme de connivence (crony capitalism), qu’il faut aller « au-delà de l’offre et de la demande » (pour reprendre le titre du dernier essai de ce génial penseur) pour retrouver l’Homme comme finalité de toute économie. C’est vers un tel modèle qu’il conviendrait que la Commission européenne s’inspire.

La nouvelle Commission européenne qui sortira des urnes devra rompre avec le paradigme jusque-là en place. L’autorégulation comme mode principal de régulation de la finance procède de l’idée que les « marchés » constituent l’alpha et l’oméga de toute politique économique. Tout devait être mis en œuvre pour permettre aux « marchés » de se développer, de croître avec le moins de limites et de contraintes. Dans cette vision, le marché devient une fin, et non un moyen. Au point de se demander si le « marché » n’est pas devenu lui-même un acteur autonome des éléments qui le composent.

« Marchéisation » de la régulation

Les illustrations dans les textes européens de cette « marchéisation » de la régulation sont légion. À commencer par les principales directives européennes qui forment le cadre réglementaire du marché unique au sein de l’Union européenne. L’harmonisation des conditions d’accès, d’organisation et de fonctionnement des « marchés » constitue l’objectif principal des différentes directives sectorielles en matière financière. Depuis le Livre Blanc du 14 juin 1985 sur l’achèvement du marché intérieur, qui a conduit à la signature de l’Acte unique en 1986, le but principal de la Commission européenne est de tout mettre en œuvre pour achever la création de ce grand marché [5]. L’idée sous-jacente à cette politique d’harmonisation consiste à considérer que la création d’un grand marché européen est génératrice de richesses, mais surtout qu'il permet aux consommateurs (aux épargnants dans le cadre des activités financières) de bénéficier d’une baisse des prix. Autrement dit, l’accent a été d’abord et principalement mis sur la concurrence, entre les acteurs bien sûr, mais aussi entre les places financières. D’où les directives DSI, MIF I et bientôt MIF II, mais aussi les directives UCTIS I, II, IV, et bientôt V et VI, ou encore les nombreux textes en matière bancaire ou assurance. D’où la critique classique d’une approche trop exclusivement « libérale » ou, plus exactement, mercantile de la politique européenne. Ce n’est que dans un second temps que la protection du consommateur (de l’investisseur) est apparue comme un objectif additionnel à la Commission. Et d’essayer ensuite de combiner harmonisation et protection, ce qui ne va pas de soi. En effet, il n’est pas démontré en quoi une harmonisation (comprenez concurrence) conduit à une meilleure protection des consommateurs. Moins que des objectifs complémentaires, il s’agit d’objectifs distincts qu’il faut donc mener de façon séquentielle. C’est cette approche principalement mercantiliste (pour ne pas employer ce mot-valise de « libérale ») qui a montré ses limites pendant la crise, en ne permettant pas une protection suffisante des citoyens consommateurs ou épargnants. Non pas que l’harmonisation doive être abandonnée des objectifs de la Commission, des secteurs nombreux étant encore à ouvrir ; mais les priorités doivent être changées, tout au moins pour les secteurs où l’harmonisation est déjà appliquée depuis de nombreuses années, comme ceux des services financiers.

Redéfinir le rôle de la Commission

En se fixant des objectifs, on pourrait suggérer au prochain Commissaire d’éviter les formules creuses comme celles que l’on trouve actuellement sur le site de la DG Marché intérieur : il y est indiqué que cette direction générale « a pour mission de développer et de maintenir un marché unique européen dynamique et ouvert, qui permette aux citoyens de relever les défis de la mondialisation ». Ce nouveau Commissaire serait plutôt mieux inspiré de redéfinir les missions de cette direction de la Commission. Et plutôt que de s’assigner comme but de « mettre en place un cadre réglementaire qui renforce la compétitivité, stimule l’innovation et favorise la stabilité financière », comme l’indique l’actuel Commissaire, il serait mieux avisé de renverser les priorités : faire de la protection de l’épargne et de la prévention du risque systémique ses premiers objectifs et laisser l’harmonisation comme un objectif secondaire.

Car il est urgent de faire une pause en matière de régulation financière, après près de 30 années d’harmonisation forcée. Et laisser aux acteurs de la finance le temps d’assimiler les milliers de pages de directives, règlements et autres textes publiés depuis une dizaine d’années. N’est-il pas aussi préférable de temporiser un accord commercial avec les États-Unis d’Amérique et de reconsolider d’abord son propre marché financier avant d’ouvrir encore plus celui-ci aux acteurs tiers ? N’est-il pas temps de mieux équilibrer dans la régulation harmonisation et subsidiarité ? Plus fondamentalement, et à défaut de pouvoir renforcer les instances de régulations européennes (ESMA, IEOPA, EBA), ne serait-il pas préférable d’assigner aux régulateurs locaux dans leurs statuts des missions identiques, et de décliner au niveau national l’ordre des priorités définies au niveau européen ? Mais plus encore, ne faut-il pas supprimer le pouvoir de régulation primaire aux autorités administratives tant nationales qu’européenne – trop influençables par les acteurs et souvent les plus puissants, et qui s’auto-alimentent en régulation – et rendre ce pouvoir au Parlement européen ? Autrement dit, mettre fin à l’expérience, qui devait être temporaire, du processus Lamfalussy et redonner aux parlementaires leurs rôles primaires en matière d’élaboration des normes, conjointement bien sûr avec le Conseil, et toujours sur proposition de la Commission ? La solution n’est-elle pas de rendre aux élus et au pouvoir politique le soin de déterminer le cadre du marché intérieur ? La nouvelle Commission européenne aura la lourde tâche de relever l’économie européenne. Son Commissaire au marché intérieur aura, à ce titre, un rôle clé. La sortie de crise ne passe pas par une fuite en avant consistant à libéraliser sans fin les marchés et harmoniser au maximum leur cadre légal. Elle passe par une refondation des liens entre la finance et l’économie. Comment ? En redonnant à la finance le rôle qui est le sien, celui de financer l’économie. Ce qui revient à donner la priorité aux seuls projets permettant d’atteindre ce but. Cela devrait conduire à reporter bon nombre de textes aujourd’hui à l’étude.

[1] Cf. notre chronique, Revue Banque n° 768, p. 18.

[2] Robert Boyer, « Post-keynésiens et régulationnistes : Une alternative à la crise de l’économie standard ? », Revue de la régulation, 2e semestre, automne 2011, http://regulation.revues.org/9377.

[3] Cf. http://www.challenges.fr/economie/20130912.CHA4225/keynes-le-retour.html.

[4] J. Solchany, « Reconstituer la pensée néolibérale : le cas de Wilhem Röpke », congrès de l’AFSP 2013 : http://www.congres-afsp.fr/st/st60/st60solchany.pdf.

[5] Ainsi, la Commission estime que « l’achèvement du marché intérieur pour les services financiers est un élément clé de l’objectif général de la Commission européenne visant à stimuler la reprise économique en Europe » (première phrase du site de la DG Marché intérieur / Services financiers) : http://ec.europa.eu/internal_market/top_layer/financial_capital/index_fr.htm.

 

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