La finance et ceux qui, supposément, la contrôlent, ont de tout temps suscité critiques ou condamnations. Les fonds dits « souverains » n’ont pas échappé à cette règle au cours des années 2000. En cause ? Une inquiétude exprimée par certaines sphères politiques que les stratégies de ces fonds détenus non par des acteurs privés, mais par des États, le plus souvent du Golfe, russe ou chinois, ne soient alimentés par des considérations géopolitiques ou, pour le moins, stratégiques. Une inquiétude que la crise financière de 2008 a pourtant largement tempérée, tant le besoin de capitaux des banques occidentales était important et les financements de ces fonds si particuliers… bienvenus. Depuis, la forte exposition médiatique qu’ils ont connue semble s’être apaisée. Ceci ne justifie pour autant pas que l’attention qu’on leur porte doit être moindre. Au contraire : avec la baisse du cours des matières premières observée depuis 2012, les fonds souverains ont perdu une fraction de la manne qui fondait leur puissance financière et leur rayonnement économique. Les pays qui les ont mis en place en ont, pour leur part, plus que jamais besoin. Un rappel de ce que sont ces fonds souverains apparaît dès lors nécessaire.
Des caractéristiques communes
La surexposition médiatique qu’ont connue les fonds souverains au début du XXIe siècle ne doit pas faire oublier qu’ils ne sont pas des entités nouvelles. Le Kuwait Investment Authority (KIA), le plus ancien fonds souverain, a été créé par le Koweït en 1953, avec pour mission de collecter, gérer et faire fructifier les devises accumulées grâce à l’exploitation pétrolière du pays. Le Qatar, l’Arabie Saoudite, Abu Dhabi, le Nigeria, l’Angola, mais également la Russie ou le Norvège comptent parmi les nombreux exemples de pays disposant d’un fonds « pétrolier ». Précisons néanmoins que tous les fonds ne sont pas exclusivement issus de l’exploitation d’une rente pétrolière, ni même d’une matière première, comme en témoignent les exemples de la Chine ou de Singapour. Tous n’ont d’ailleurs pas les mêmes missions et ne poursuivent pas les mêmes objectifs. Leur dépendance aux États, les rapports qu’ils entretiennent avec la Banque centrale de leur pays, leur degré de transparence : autant de critères qui attestent de leur grande diversité. En dépit de cette pluralité, il est possible d’identifier plusieurs caractéristiques communes aux fonds souverains. Comme évoqué précédemment, ces derniers sont avant tout détenus ou contrôlé par un État, ce qui les rend tout à fait atypiques dans l’univers dit « de la gestion d’actifs » où prévalent des fonds d’investissement privés, qu’il s’agisse d’organismes de placements collectifs (mutual funds), de fonds spéculatifs (hedge funds) ou des fonds de pension. Ils sont, par ailleurs, (en théorie) indépendants des autorités politiques nationales afin de mettre en œuvre la politique d’investissement pour laquelle ils ont été créés sans subir de quelconque influence potentielle. Cette indépendance ne les affranchit cependant pas de rendre des comptes devant les autorités politiques (gouvernements, parlement) ou la banque centrale. Troisième caractéristique commune : les fonds souverains gèrent des réserves de changes autres que les réserves obligatoires en vue de détenir des actifs financiers sur un horizon de long terme et de poursuivre des objectifs macroéconomiques prédéfinis. Dans une optique de diversifications des risques, il a longtemps été considéré comme « constitutif de la notion de fonds souverains » qu’ils ne devaient investir que dans des actifs extra-nationaux en monnaie étrangère, et seulement dans le but de répondre à des objectifs définis dans des mandats. Cependant, les fonds peuvent déroger à ces mandats et ces derniers points peuvent très largement être discutés à la vue des évolutions récentes.
Quelle classification ?
S’il est relativement aisé de donner une définition générale de ce qu’est un fonds souverain, élaborer une classification précise et pleinement accepté est, à l‘inverse, périlleuse. Les rapports officiels sur les fonds souverains abondent et, avec eux, des tentatives d’ordonnancement mais peu s’accordent sur la façon de le faire. Que ce soit l’analyse de l’économiste Jean-Paul Betbèze sur l’origine de la
Les fonds de diversification
Les fonds de diversification apportent une réponse à la finalité des ressources en matières premières en constituant une source de revenus pérennes et variés. En effet, la détention et l’exportation de matières premières ne sont pas un gage de développement économique certain. Le bien connu « syndrome hollandais » rappelle en effet qu’à la suite de la découverte et de l’exploitation des matières premières, un pays peut voir progressivement ses secteurs d’activité traditionnels s’affaiblir voire disparaître suite aux entrées de capitaux favorisées par cette découverte et de l’appréciation du taux de change réel qui s’ensuit. Le fonds de diversification doit permettre de limiter les réserves de change et la trop grande dépendance du revenu national au secteur exportateur. Mais le fonds de diversification doit aussi apporter une solution à la « malédiction des matières premières », concept plus général qui traduit l’idée que la rente de matières premières peut avoir des effets néfastes sur l’activité économique des pays concernés. Plusieurs États tirent bénéfice de ces fonds de diversification : c’est le cas de la Norvège, dont le fonds, le Government Pension Fund-Global créé en 1990 et actif depuis 1996, est la référence mondiale. Il vise à se préparer au déclin de la production pétrolière. C’est le plus gros fonds souverain au monde avec près de 850 milliards de dollars d’encours aujourd’hui.
Il est aussi important de traiter des fonds souverains du Moyen-Orient, notamment du Qatar (Qatar Investment Authority), du Koweit et de l’Arabie Saoudite (Public Investment Fund), qui sont parmi les plus grands du monde en termes d’encours sous gestion.
Notons que ces fonds ne sont pas exclusifs aux matières premières énergétiques. Au Chili, le Economic and Social Stabilization Fund, créé en 2006, provient de la rente du cuivre. Au Botswana, le Pula Fund, en place depuis 1994, tire ses réserves initiales des exploitations minières de minerai et diamants. Ces deux fonds sont considérés comme deux miracles de leur continent respectif. D’ailleurs, le rendement du Pula Fund permet déjà au pays de compenser la réduction de sa rente minière.
Dans la même logique, les pays d’Asie Orientale, sans être riches en matières premières, ont, eux aussi, créé leur fonds souverain en vue de faire fructifier les réserves issues d’excédents commerciaux. Ces fonds placent les devises dans des investissements à l’étranger afin de contrôler l’appréciation de la monnaie locale. En conséquence, les exportations sont favorisées et les nouvelles liquidités ainsi obtenues sont redirigées vers les fonds souverains. Par ailleurs, ces fonds permettent de résorber, du moins en partie, l’important déséquilibre entre épargne et investissement national. Le Temasek, pour Singapour, en est l’un des meilleurs exemples, en poursuivant des objectifs de diversification en investissant en infrastructure dans ses pays voisins.
Nous ne pouvons non plus traiter des fonds de diversification sans parler de la Chine et de la China Investment Corporation, qui investit également massivement en Afrique, Amérique Latine et même en Europe, dans le port du Pirée par exemple. Le fonds permet à la Chine de pénétrer dans plusieurs marchés stratégiques.
Les fonds de stabilisation
Les fonds de stabilisation luttent contre la volatilité des prix des matières premières et stabilisent les revenus trop dépendants du commerce extérieur. Les prix sont, en effet, connus pour être particulièrement volatils, ce qui pose problème aux gouvernements qui fixent leur budget sur plusieurs années. Ces fonds servent d’appareils contracycliques en allouant les réserves accumulées, lorsque la conjoncture le permet, à des investissements dans des secteurs décorrélés du marché des matières premières. À l’inverse, ils apportent une source alternative de revenu, stable et récurrente, en cas de retournement de la conjoncture et de baisse des prix. Ceci permet de lisser l’ajustement des dépenses publiques.
En effet, la chute des cours a rendu difficile pour les pays exportateurs de boucler leurs dépenses publiques, et ce d’autant plus que la baisse n’avait pas été anticipée, peut-être à cause d’une croyance dans la hausse continuelle du prix des matières premières… Nous avons ainsi pu voir le fonds souverain norvégien effectuer des retraits supérieurs aux dépôts pour la première fois en 2015. Dans ce contexte, il s’agit un comportement normal, mais il est souvent délicat de statuer sur le caractère conjoncturel ou structurel d’un ralentissement économique car, à l’inverse, une réduction des encours peut traduire une stratégie d’investissement erronée.
La plupart des fonds souverains de première importance, de Norvège donc, mais aussi du Botswana, du Qatar, du Moyen-Orient et de l’Amérique du Nord, ont, en vue de stabiliser en priorité leur économie, affiché cet objectif de stabilisation. Il est néanmoins nécessaire que le fonds investisse dans des actifs « sûrs » et relativement liquides pour que les avoirs puissent être disponibles rapidement. Il faut aussi que les fonds disposent de suffisamment de ressources. C’est ici que les fonds souverains africains sont le plus critiqués. Sénégal, Gabon, Ghana, Mauritanie, Guinée Équatoriale, Tchad, Soudan, Rwanda et Kenya, tous disposent d’un fonds souverain, mais ces derniers sont récents, et surtout, les actifs en gestion n’excèdent pas 1 milliard de dollars.
Les fonds d’épargne intergénérationnelle
Les fonds d’épargne intergénérationnelle répondent au besoin de préserver une partie des richesses d’aujourd’hui pour les générations futures. Une part des revenus est préservée et réinvestie en actifs financiers, ce qui permet de s’affranchir de l’arbitrage entre extraire les matières premières non renouvelables aujourd’hui ou attendre en faisant monter les prix. Les principaux fonds sont l’Abu Dhabi Investment Authority (ADIA), le KIA (Koweit), le National Wealth Fund russe et le fonds libyen. Étant donné la croissance de ses fonds de stabilisation et de diversification, la Norvège vise à se doter aussi d’un fonds d’épargne intergénérationnelle, d’autres fonds pourraient en faire de même.
Les fonds d’épargne se distinguent par un horizon d’investissement particulièrement long et de nature plutôt « défensif », en investissant dans des actifs sûrs, très diversifiés, avec des prises de participation faibles.
L’opacité
La transparence est un autre critère pertinent pour traiter et différencier les fonds souverains. En dépit des mandats de gestion, les stratégies suivies par les fonds d’investissement restent relativement opaques. Dans ce domaine, le fonds norvégien est à nouveau la référence mondiale. Son fort degré de transparence est associé à une stratégie d’investissement socialement responsable. D’ailleurs en 2015, le fonds a retiré ses investissements de 32 sociétés de l’industrie charbonnière en raison de leur empreinte écologique.
Cependant, la plupart des fonds n’atteignent pas ce degré de transparence. L’interprétation des comportements des fonds n’en est que plus complexe et risque de faire émerger des comportements moutonniers erronés sur les marchés financiers.
Carl Linaburg et Michael Maduell, cofondateurs du Sovereign Wealth Fund Institute, proposent de classer les pays en fonction d’un indice de transparence, lequel se traduit par une note attribuée de 1 à 10 (parfaite transparence du fonds). Les fonds connaissant le plus grand succès sont aussi les plus transparents : on y compte la Norvège, le Botswana et le Chili. Néanmoins, force est de constater que les fonds souverains africains comptent parmi les plus opaques : un quart d’entre eux ne divulguent aucune information.
Les principes de Santiago encouragent d’ailleurs les États à accroître la transparence de leurs fonds.
La place allouée à l’Afrique
Il est aujourd’hui difficile de parler de fonds souverains sans évoquer l’Afrique, tant en termes de destination que de création de fonds. Le continent semble faire émerger, plus qu’ailleurs, des fonds de développement que nous définirons comme des fonds allouant les actifs à des investissements dans des projets socio-économiques ciblés dans l’économie locale et régionale. La banque mondiale estimait en 2010 que le continent avait besoin de 93 milliards de dollars par an pour financer ses projets en infrastructure alors que seule la moitié de cette somme était effectivement réunie. Les fonds souverains sont en cela importants qu’ils ont justement la capacité d’investir sur le long voire le très long terme. L’Afrique subsaharienne est la région la plus en vue avec de lourds besoins en investissements pour accroître l’accès à l’électricité notamment. En plus d’être une zone cible pour les investissements, en particulier chinois, c’est aussi là que les fonds souverains se multiplient le plus rapidement. La dynamique est saluée par le FMI et la Banque Mondiale, et si aujourd’hui l’Afrique ne compte que 2 % de l’encours des fonds souverains mondiaux, la tendance pourrait bien changer dans les prochaines années. L’Algérie, la Libye et la Mauritanie disposent des trois principaux fonds souverains africains et 15 nouveaux fonds sont apparus depuis 2011 suite à la hausse des prix des matières premières et à l’accumulation des réserves de change.
La volonté de suivre un objectif de développement est profondément ancrée. Le fonds souverain angolais, le Fundo Soberaneo de Angola (FDSA), alloue 50 % de ses ressources en actifs faiblement risqués et 50 % à destination des pays émergents africains. Le FSDA va consacrer 180 millions de dollars en 2017 à la construction d’un nouveau port à Cabinda. Stratégiquement situé, le projet devrait dynamiser les relations commerciales du pays. Le projet devrait aussi rejoindre un objectif de rendements puisque le fonds attend un retour sur investissement de 10 %.
Le fonds souverain nigérian (NSIA) affiche un triple objectif de stabilisation pour 20 % de ses fonds initiaux, d’épargne intergénérationnelle pour 40 % et de développement pour 40 %, ce qui constitue une part considérable. Mais pour une économie fondée sur la rente pétrolière, l’objectif de développement ne doit pas se réaliser au détriment de celui de la stabilisation. Le montant alloué s’est avéré très largement insuffisant pour atténuer les effets négatifs de la baisse du prix du pétrole.
Quelle gouvernance en Afrique ?
La gouvernance sera certainement le grand pilier de la réussite des fonds souverains d’Afrique. Or, déjà en 2013, une étude de Thouraya Triki et Issa Faye mettait en doute le manque d’expérience et la structure de ces fonds. Compte tenu de leur jeunesse et de la taille des encours relativement faible, des interrogations surgissent sur leur capacité à répondre aux besoins de leur économie. L’opacité dont nous avons parlé et la corruption, toujours élevée dans ces pays, se cumulent à un manque d’expérience et de technologie qui se font sentir dans les stratégies mises en œuvre. À titre d’exemple, la Lybie et son fonds, le LIA, ont perdu le procès intenté contre Goldman Sachs, dans lequel le pays accusait la banque d’avoir abusé de sa naïveté pour lui vendre des titres « pourris ».
Conclusion
Dans ce contexte macroéconomique particulier de réduction de la rente des matières premières et des recettes fiscales, les fonds souverains sont, plus que jamais, au cœur de l’attention. Mais la question du partage des rentes est toujours sensible car la part des recettes allouée aux fonds souverains en vue de préparer le futur n’est pas directement distribuée aux populations. C’est le cas en Afrique, notamment, où les tensions sociales traduisent un cruel manque de soutien.
