Une récente étude publiée par
En effet. Les banques européennes ont tendance à disparaître dans les league tables à la fois dans les classements mondiaux dans lesquels les banques américaines dominent, mais aussi et c’est peut-être plus notable, dans les classements européens. La contribution de mes collègues Charles Goodhart et Dirk Schoenmaker dans la récente étude de Bruegel est à cet égard intéressante : ils se sont concentrés sur les parts de marché européennes et ont noté l’érosion forte de la position des banques européennes (voir Encadré). L’inflexion est assez nette depuis quelques années.
Quelles sont les raisons de cette inflexion ?
La raison principale tient à l’ampleur de la crise financière en Europe et au fait que les Européens mettent beaucoup de – j’en parle au présent et non au passé – à résoudre leur crise financière.
Il convient de rappeler les éléments de référence à ce sujet : la crise a démarré aux États-Unis, mais le choc financier de 2007-2008 a été à peu près symétrique de part et d’autre de l’Atlantique, en raison de la forte exposition des banques européennes au risque américain. Dès l’été 2009, les Américains avaient commencé de ramener la confiance dans le cœur de leur système avec la mise en œuvre du
Il ne s’agit pas ici de la question de la discrimination aux États-Unis entre banques américaines et banques européennes, qui est un autre sujet, mais de l’attitude du système public américain par rapport à ses banques domestiques comparée à celle du système public européen par rapport à ses banques domestiques européennes.
En caricaturant à peine, l’Europe n’a presque rien fait jusqu’en 2012, puisque les stress-tests de 2010-2011, on s’en souvient, présentaient des problèmes fondamentaux dans leur conception et leur exécution. En 2012 a été prise la décision de créer l’Union bancaire qui a eu, et c’était inéluctable, un effet différé puisque la revue des bilans n’a été réalisée qu’à l’automne 2014. Il reste encore beaucoup d’actions nécessaires pour réparer le système financier européen comme le montre la situation actuelle des banques italiennes. Si on considère avec optimisme qu’au cours de cette année, nous aurons à peu près ramené la confiance dans le cœur du système en zone euro, cela fait un décalage de 7 ans avec les États-Unis. Au Royaume-Uni ou en Scandinavie, la réaction a été sensiblement plus rapide, sachant que le choc sur le système bancaire britannique en 2007-2008 a été plus rapide et violent que sur le reste du secteur bancaire européen.
Le résultat est que le système bancaire européen a été dans une situation de fragilité extrêmement prolongée, avec un impact négatif considérable sur les banques y compris les leaders internationaux du secteur que sont nos grandes banques universelles.
Une grande partie du problème, naturellement, est venue du cercle vicieux entre banques et souverains au sein de la zone euro, qui n’a pas d’équivalent aux États-Unis.
Qu’en est-il de la discrimination aux États-Unis entre banques américaines et banques européennes que vous évoquez ?
C’est un thème séparé, et sur ce point la situation n’est pas symétrique. Plusieurs grandes banques européennes ont une forte présence sur le marché de détail aux États-Unis, alors que les banques américaines ne sont présentes en Europe que sur le créneau de la banque d’investissement, presque entièrement à travers leurs filiales londoniennes. Compte tenu de ces différences, il ne va pas de soi que les initiatives des autorités américaines vis-à-vis de ce qu’elles appellent les foreign banking organizations doivent être considérées comme discriminatoires, compte tenu notamment des déficiences passées de la surveillance bancaire dans la zone euro. On peut seulement espérer qu’à mesure que la BCE établit sa crédibilité en tant que superviseur, les États-Unis pourraient graduellement envisager un assouplissement de ce régime.
La capacité opérationnelle des banques américaines à se réadapter à un nouveau contexte n’est-elle pas aussi supérieure à celle des banques européennes ?
Il faut nuancer selon les banques à la fois aux États-Unis et en Europe, mais dans l’ensemble, les banques américaines sont probablement plus agiles, grâce à un mélange entre flexibilité du marché du travail, enjeux de gouvernance, culture de management, adoption de nouvelles technologies, et à nouveau le lien généralement moins fort qu’en Europe avec les pouvoirs politiques locaux.
Les Européens oublient souvent cette caractéristique essentielle du système européen qui est le fait qu’une grande part du système bancaire a des structures de gouvernance qui sont dans l’ensemble plus complexes et plus politisées que dans les banques américaines.
En effet les banques américaines sont presque toutes de pures banques commerciales à actionnariat privé, généralement dispersé et donc essentiellement capitaliste. Ce modèle, qui est également dominant au Royaume Uni, ne l’est pas dans la zone euro. En France, le secteur comprend principalement 5 grands groupes bancaires dont 3 sont mutualistes, ainsi qu’une banque d’État avec La Banque Postale ; en Allemagne, le système bancaire est dominé par les banques publiques et coopératives ; en Italie, les banques populaires et coopératives sont très importantes, et même dans les banques commerciales, les actionnaires publics sont très présents à travers les fondations régionales ; en Espagne, les intérêts politiques locaux, qui prévalaient dans les caisses d’épargne, sont encore représentés dans les nouvelles banques qui résultent de la fusion de ces dernières. Aux Pays Bas, le mouvement coopératif à travers Rabobank est important, et ABN Amro reste aujourd’hui nationalisée. Les banques commerciales comme BNP Paribas ou la Société générale ne représentent qu’une minorité dans le système bancaire européen. Et, phénomène fréquent en Europe, lorsque les banques sont liées au pouvoir politique, celui-ci les empêche souvent de se restructurer.
Le capitalisme a beaucoup de défauts, mais sa capacité d’adaptation rapide fait partie de ses qualités…
L’Europe a-t-elle tout de même progressé dans sa capacité d’une réaction concertée, rapide et efficace pour faire face à des difficultés dans son secteur financier ?
Les banques européennes sont aujourd’hui bien mieux surveillées qu’elles ne l’étaient en 2007. Sur la capacité de réaction à une crise, il est encore un peu trop tôt pour en juger. La bonne nouvelle, d’une certaine manière, est que le nouveau mécanisme de résolution des crises bancaires entre en vigueur à un moment où nous ne sommes plus dans la situation de fragilité généralisée qui existait il y a 4 ans avant le démarrage de l’Union bancaire. Ce système va être testé sur des crises sans doute plus localisées. Je suis donc prudemment optimiste sur la robustesse de cette nouvelle architecture. Il reste néanmoins encore de nombreuses réformes législatives à mettre en place pour avoir une architecture véritablement satisfaisante. Le conseil de résolution unique notamment a une position institutionnelle encore insuffisamment forte pour assurer une réaction vraiment efficace aux crises bancaires futures. Je suis assez largement positif sur la supervision par la BCE, plus sceptique sur le mécanisme de résolution des crises.
Une réglementation supplémentaire de séparation des activités, peut-elle être un facteur d’affaiblissement des banques européennes comme le craignent leurs dirigeants ?
Rappelons que la séparation des activités existe aujourd’hui plus aux États-Unis et au Royaume-Uni que dans la zone euro. Cela étant, un principe de séparation pourrait créer plus de problèmes pour les établissements européens que pour les banques américaines, car beaucoup de ceux-ci sont des banques universelles (à l’exception des banques suisses) et partent donc d’un modèle de conglomérat financier. Mais cette question est devenue un peu théorique, car la réforme des structures bancaires proposée en 2014 par Michel Barnier me semble aujourd’hui avoir bien peu de chance d’aboutir.
Le déséquilibre constaté entre finance américaine et européenne est-il durable ? Quels sont les moyens de réaction ? Qui doit faire quoi ?
La stratégie européenne doit, et c’est heureusement largement le cas, se concentrer sur les paramètres d’environnement, de même qu’aux États-Unis, c’est la force de l’État fédéral, de la monnaie, ou encore de la culture américaine qui expliquent la vigueur de Wall Street. En d’autres termes, si l’Europe est forte, les banques européennes seront fortes. L’Union bancaire est évidemment le point d’application de ce raisonnement, mais il faut avoir conscience que cette construction reste extrêmement incomplète. Il serait probablement plus honnête de la qualifier de « demi-union bancaire ».
Quelles sont les briques manquantes ?
Les débats se poursuivent sur le renforcement de l’Union bancaire dans lequel entrent la garantie des dépôts, la limitation des biais domestiques dans les portefeuilles de dettes souveraines des banques, et une nouvelle vague d’harmonisation du droit bancaire, plus particulièrement du droit des faillites bancaires.
La garantie des dépôts est le domaine pour lequel le travail technique est aujourd’hui le plus abouti puisque la commission européenne a publié en novembre un projet techniquement cohérent et juridiquement viable. Mais il rencontre des oppositions politiques, pas seulement en Allemagne, qui expliquent que son adoption ne soit pas immédiate.
Le biais domestique dans les portefeuilles de dettes souveraines des banques est spécifique à la zone euro et sa réduction devrait passer par une limitation de l’exposition maximale de chaque banque à chaque souverain. Plutôt qu’une limite « dure », je suis partisan de ce que le jargon actuel désigne sous le terme de soft exposure limit : selon ce principe, les expositions aux souverains pourraient dépasser la limite fixée (par exemple 25 %), mais elles feraient alors l’objet de charges en capital de plus en plus élevées.
Enfin, le droit des faillites prend à l’heure actuelle des formes très différentes en Allemagne, en Italie ou en France et ceci n’est pas du tout cohérent avec la vision de l’Union bancaire. Tout d’abord, une séparation entre droit des faillites bancaires et droit commun des faillites s’impose assez naturellement après la création du mécanisme de résolution, sachant qu’un certain nombre d’États membres ont déjà cette distinction dans leur droit domestique. Ensuite, en fonction de l’ambition politique affichée, il existe des possibilités d’avancées plus ou moins ambitieuses d’harmonisation de ces dispositions, mais il me semble que l’Union bancaire requiert à long terme un véritable régime européen des faillites bancaires, avec une Cour européenne des faillites bancaires. Cette vision ne sera probablement réalisée que progressivement.
Ainsi, en combinant ces trois éléments, se dessine un « paquet » de réformes potentielles qui pourrait, encore une fois avec un peu d’optimisme, être acceptable d’un point de vue à la fois politique et technique, et nous ferait passer d’une « demi-union bancaire » à « trois quarts d’union bancaire » !
Après une telle réforme, il resterait encore des éléments de couplage entre banques et souverains mais ils seraient très fortement atténués. Si on souhaite que les banques européennes et notamment de la zone euro puissent un jour retrouver des positions de leadership européen et mondial sur les créneaux de banque d’investissement, il faut souhaiter l’aboutissement de ces négociations voire la poursuite des réformes de l’Union bancaire encore au-delà.
Quel est le dernier quart pour achever l’Union bancaire ?
Il faudrait notamment revoir le mandat et la gouvernance du Conseil de résolution unique (CRU), qui devrait devenir une institution beaucoup plus autonome et indépendante, dotée d’une autorité sur l’ensemble du processus de résolution, alors qu’aujourd’hui une grande partie de ce dernier reste entre les mains des autorités nationales, et que les décisions du CRU sont soumises à l’avis du Conseil et de la Commission. La supervision exercée par la BCE bénéficie d’une autorité plus forte, mais à terme sa gouvernance pourrait aussi faire l’objet d’un examen. Pour l’instant les ajustements à court terme de sa gouvernance peuvent se limiter à des éléments opérationnels qui ne requièrent pas de modifications législatives. Ce qui est une bonne chose puisque ces dernières doivent se prendre à l’unanimité de tous les États membres ! Par comparaison le règlement du Mécanisme de résolution unique est plus facile à modifier car il s’agit d’un texte à majorité qualifiée.
De même, les mécanismes de liquidité sont encore nationaux et la fonction de prêteur en dernier ressort revient à
En termes d’harmonisation, subsiste également une série d’enjeux de comptabilité et d’audit : certaines banques allemandes par exemple ne préparent pas de comptes en IFRS et considèrent qu’il n’entre pas dans les pouvoirs de la BCE de leur imposer un changement de normes. Il s’agit donc d’un enjeu législatif à venir.
Enfin restent des enjeux encore plus délicats politiquement, comme la fiscalité bancaire : tant que les États membres peuvent jouer avec la fiscalité bancaire, cela crée un couplage banques/souverains, non seulement économique mais aussi politique, et une fragmentation du marché bancaire européen. D’autres de ces enjeux ne relèvent pas strictement de la politique financière mais sont cependant très structurants pour le système bancaire, par exemple le financement du logement et des retraites. Mais la nature de ces enjeux explique que le dernier quart mettra du temps à être conquis…
Quelles peuvent être la conséquence d’un éventuel Brexit sur ces équilibres ?
La dualité entre la Grande Bretagne où se trouve la principale place financière européenne, et la zone euro où se trouve l’essentiel des actifs bancaires, crée une fracture qui affaiblit l’efficacité de notre système vu dans son ensemble, comparé aux États-Unis. Ceci reste vrai quel que soit le résultat du référendum. Naturellement si le référendum conduit à la sortie de la Grande Bretagne de l’Union européenne, nous assisterons une recomposition du paysage, mais cette dichotomie perdurera parce que, dans à peu près tous les scénarios, Londres conservera une place financière très importante.
