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Autorité

L’EIOPA : du rôle de consultant au contrôle des groupes européens d’assurance

Si, dans un premier temps, l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (EIOPA) a simplement tenu un rôle de consultant mis à la disposition de la Commission, le pouvoir de cette Autorité s'est par la suite affirmé.

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Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°336

ENASS Papers 9

L’EIOPA, institué par le Règlement (UE) n° 1094/2010 (15/12/2010) du Parlement européen et du Conseil succède au CEIOPS [1], institué par la décision de janvier 2009 de la Commission (2009/79/CE), dans le cadre de l’adoption (à l’époque en cours) de la directive Solvabilité 2. Cette modification de texte fondateur et de dénomination s’inscrit dans la logique « postérieure » à la crise de 2007-2008 (jugée, à l’époque, terminée), du rapport Larosière (février 2009), avec la création d’un Système européen de surveillance financière (SEFS) sur les banques, les assurances et « pensions professionnelles » et sur les marchés de valeurs mobilières et l’établissement d’un « Conseil européen du risque systémique ». Le Règlement de 2010 indique clairement que les trois « autorités » constituant le SEFS sont placées sur un pied d’égalité de compétences. Le SEFS doit « former un réseau intégré d’autorités de surveillance nationales et européennes », la surveillance courante étant maintenue à « l’échelon national ».

Chacune de ces autorités, malgré l’apparente harmonisation et unification, s’inscrit dans un contexte très spécifique : « l’Union bancaire » européenne (lancée en 2011) transfère de fait le contrôle des grands groupes bancaires à l’Autorité européenne. Solvabilité 2 pour les assurances et fonds de pension privilégie le contrôle local prudentiel, même si le CEIOPS, devenu EIOPA, se voit concéder quelques responsabilités sur les « groupes » d’assurances dont l’activité s’exerce (par filiales) dans divers pays européens.

La question qui se pose, par conséquent, est de savoir si, et à quel terme, l’EIOPA pourrait passer de son rôle d'« encadrement » des autorités locales de contrôle, à celui de contrôleur européen pour les groupes d’assurances transeuropéens (ou mondiaux), à l’instar de ce qui se passe dans l’Union bancaire.

La directive Solvabilité 2 de 2009 et le Règlement de 2010

L’EIOPA tire aujourd’hui ses compétences de deux sources : la directive Solvabilité 2 de 2009 et le Règlement de 2010. Dans ces deux textes, les contradictions (majeures dans Solvabilité 2) entre le contrôle au niveau national, face aux nécessités d’organiser le bon fonctionnement du marché unique (liberté des prestations de services et liberté d’établissement), et entre le contrôle dit « solo » (entité par entité) et le contrôle de groupe, sont fortes. Elles sont encore renforcées par la dualité d’un bilan prudentiel « forfaitaire », construit sur une base réglementaire applicable à toutes les entreprises (SCR) et la possibilité pour l’entité ou le groupe de recourir à un « modèle interne » approuvé par le contrôle national (mais avec l’aide de l’EIOPA).

Préservation du marché unique

La directive de 2009 donne au CEIOPS (devenu EIOPA) une fonction nettement orientée vers la préservation du marché unique (Libre prestation de services et liberté d’établissement). L’intention est d’éviter que la directive commune connaisse des interprétations divergentes par les autorités locales de contrôle, ce qui conduirait à peser sur le bon fonctionnement de la LPS ou de la liberté d’établissement. Le Règlement de 2010, « post-crise », parle de « favoriser la convergence en matière de surveillance » et d'« éviter tout arbitrage réglementaire ». On passe de la préservation du marché unique à la lutte contre la concurrence entre autorités de contrôle locales. Le laxisme de certaines pourrait en effet attirer les sièges sociaux de compagnies rebutées par les exigences de leur autorité nationale.

La directive organise le rôle de l’EIOPA dans le contrôle des entités d’assurances et dans la coordination des contrôles nationaux de façon détaillée… mais pas nécessairement très claire.

  • Les articles 27 et suivants de la directive organisent très clairement un contrôle national des entités, fondé sur la notion de contrôle par entité (ou contrôle « solo »). L’article 33 prévoit que le contrôle de la succursale établie dans un « autre État membre » est de la responsabilité du contrôle de l’État membre d’origine des groupes d’assurance.
  • L’article 52 prévoit que le CEIOPS (devenu EIOPA) centralise et publie les exigences de capital supplémentaires (capital add-on) imposées par les diverses autorités de contrôle, avec le motif de ces pénalisations (profil de risque qui s’écarte des hypothèses du SCR, ou des hypothèses du modèle interne, ou insuffisance de la gouvernance). Il s’agit là évidemment pour le CEIOPS de s’assurer que les mesures prises ne sont pas discriminatoires entre les entreprises nationales et celles originaires d’un autre État de l’Union.
  • L’article 71 traite de la convergence du contrôle. L’EIOPA est chargé de prendre des « orientations et recommandations » non contraignantes juridiquement au sujet de la mise en œuvre de la directive et de ses mesures d’exécution, afin de renforcer la convergence des « pratiques de contrôle ». Le Règlement reprendra cette idée en l’élargissant au-delà de la notion de « convergence des pratiques de contrôle ». L’intention de la directive (surveiller les contrôles et faire du CEIOPS le gardien des méthodes de contrôle, voire des dispositifs de sanctions) sera dépassée par l’instauration d’une véritable capacité réglementaire, par oubli des termes « juridiquement non contraignant » de la directive dans le Règlement de 2010. Dès 2014, l’EIOPA multiplie les guidelines ou orientations sur tous sujets traités dans les mesures d’exécution.
  • Article 231 : dans le cadre des contrôles de groupe, et lorsque le groupe demande l’autorisation de calculer le SCR en utilisant un modèle interne, le contrôleur de groupe et les autorités nationales de contrôle ont 6 mois pour décider de cette autorisation. Ils peuvent consulter l’EIOPA sur le sujet, ce qui prolonge de deux mois le délai ci-dessus. L’Autorité est de même saisie en cas d’échec des contrôleurs à émettre un avis dans le délai de 6 mois : elle a deux mois pour émettre son avis dont le contrôleur du groupe « prend pleinement compte ». Ce dernier terme ne veut à peu près rien dire, sauf que l’avis n’est pas réellement contraignant. Le §6 dispose pourtant que la décision finale du contrôleur du groupe est motivée et « comporte une explication de toute divergence significative par rapport aux positions adoptées par le CEIOPS (EIOPA) ».
  • Articles 237 et 238: Il s’agit du contrôle de solvabilité des groupes à gestion centralisée des risques définis à l’article 236 de la directive (en fait, lorsque la politique de souscription et le contrôle interne sont entre les mains de la maison mère, la filiale n’ayant qu’une activité commerciale). La filiale qui veut utiliser un modèle interne, ou établir des « paramètres spécifiques à l’entité » (art. 238), en demande l’autorisation au Collège des contrôleurs, qui « peut consulter l’EIOPA ». Celui-ci émet un avis que les autorités de contrôle « examinent dûment avant de prendre leur décision ». Il doit justifier de sa divergence avec l’avis de l’EIOPA.
  • Article 247: L’EIOPA est consulté sur les dérogations aux conditions de désignation de contrôleur du groupe : on tiendra « dûment compte » de son avis et on justifiera les divergences. Mais l’EIOPA a le devoir d’informer les 3 instances européennes des difficultés majeures liées à l’application de cet article.
  • Article 248: Le fonctionnement du Collège des contrôleurs (qui assiste le contrôleur du groupe) est fondé sur des « accords de coordination » conclus entre le contrôleur du groupe et les autorités nationales. L’EIOPA peut être saisi de divergences des vues par chacun des acteurs. Il donne un avis, dont il est dûment tenu compte (cf. ci-dessous). En revanche, et de façon beaucoup plus importante, l’EIOPA (§ 6) « élabore des orientations pour le fonctionnement opérationnel des collèges de contrôleurs », sur la base d’un examen triennal, qui « évalue le niveau de convergence existant entre eux ». Cela lui donne un pouvoir de supervision, car la notion de « convergence » entre les autorités de contrôle et entre les collèges de contrôleurs est au moins vague, et donne, en fait, tout pouvoir d’investigation à l’EIOPA. Cela lui donne aussi un pouvoir prétorien de définition d’orientations, dont la directive ne dit pas cette fois, qu’elles sont juridiquement non contraignantes. Et la Commission « arrête les mesures d’exécution ». Ainsi, s’élabore un véritable magistère de la Commission et de l’EIOPA sur les contrôleurs de groupe et donc sur le contrôle de groupe lui-même.
  • Article 259 : L’EIOPA fait rapport au Parlement européen, notamment en ce qui concerne « ses orientations et recommandations sur la mise en œuvre de la directive, de ses mesures d’exécution, afin de renforcer la convergence des pratiques de contrôle », l’expérience des nominations de contrôleurs de groupe et de fonctionnement des collèges des contrôleurs, et sur ses recommandations sur ce fonctionnement (articles 71 et 248).
  • Article 301: La Commission est « assistée du CEIOPS ». Cet article très général fonde l’institutionnalisation du CEIOPS-EIOPA et justifie le Règlement de 2010. À partir de cette base juridique, l’EIOPA devient une sorte de « bras armé » de la Commission sur le plan technique.

Au terme de ce fastidieux examen, il faut bien reconnaître que la directive ne donne pas vraiment à l’EIOPA un rôle central dans le dispositif. Concrètement, il est comptable du respect des règles du marché unique, et en filigrane, chargé d’éviter un « forum shopping » des entités d’assurance cherchant un havre confortable sur le plan de l’application de la réglementation. Il émet certes des recommandations, mais il est surtout une sorte de coordinateur des autorités nationales de contrôle, notamment lorsqu’il faut construire, pour des groupes transnationaux, des conditions de contrôle du groupe, mais avec un avis généralement consultatif, le pouvoir revenant au contrôleur du groupe.

Le rôle de règlementateur de l’EIOPA

Le Règlement est davantage préoccupé par le rôle de règlementateur de l’EIOPA (considérants 10, 20 et 21) en tant qu’il assiste (« fournit des conseils ») les institutions de l’Union dans les domaines de la réglementation, de la surveillance des entités ainsi que sur la « gouvernance, le contrôle des comptes et l’information financière ». Le considérant 21 expose clairement que l’EIOPA « élabore des projets de normes techniques de réglementation, de telles normes n’impliquant pas de choix politiques ». Les considérants suivants (28, 29, 30) font un pas en avant vers l’attribution de fonctions de contrôle direct à l’EIOPA (inaction des autorités nationales, urgence) ; on revient à la sagesse (considérant 35), en disant que l’Autorité « favorise et surveille le fonctionnement effectif des collèges d’autorité de contrôle » chargé de la surveillance prudentielle des groupes, ce qui était déjà prévu dans la directive de 2009.

Élaborer des règles prudentielles

L’EIOPA est d’abord l’élaborateur de règles prudentielles pour le compte des instances de l’Union. L’article 8 du Règlement donne la liste des catégories de textes que l’EIOPA élabore : des orientations, des recommandations et des normes techniques d’exécution. L’EIOPA contribue également à l’application harmonisée des actes de l’Union, et notamment des normes qu’elle a élaborées et fait adopter. Il peut prendre également des décisions individuelles spécifiques (cf. ci-dessous). Par ailleurs, indépendamment de cette intervention de l’EIOPA pour rédiger les textes d’application de Solvabilité 2, le Règlement se montre méfiant à l’égard de l’innovation financière : un « Comité de l’innovation financière », au sein de l’EIOPA, émet des avis sur le traitement applicable aux activités financières nouvelles (que l’EIOPA transmet aux trois autorités de l’Union). De même, l’EIOPA élabore des normes de formation pour les professionnels de secteur : l’expérience des misseling britanniques est présente ; il s’agit de former les commerciaux à vendre correctement des produits financiers nouveaux, et souvent complexes.

  • Les normes techniques de réglementation (art. 10). L’Autorité procède à des consultations publiques, soumet les normes proposées à la Commission, qui les transmet au Parlement et au Conseil. La Commission adopte ces normes par voie de règlement ou de décision. Le Parlement et/ou le Conseil peuvent formuler des objections dans le délai d’un mois, ce qui suspend la mise en vigueur. La Commission peut aussi renvoyer sa copie à l’EIOPA et lui demander de modifier sa norme technique de réglementation. Ces normes sont souvent qualifiées de « Niveau 2 » dans la littérature sur Solvabilité 2 ou d'« actes délégués ».
  • Les normes techniques d’exécution (le « niveau 3 », art. 15) sont élaborées par l’EIOPA et transmises à la Commission, qui les transmet elle-même au Parlement et au Conseil. Ceux-ci, en revanche, n’ont pas de pouvoir d’objection et de suspension, ils sont simplement informés.
  • Les orientations et recommandations émises par l’EIOPA (art. 16), après consultation publique, ont pour but d’établir des pratiques de surveillance (contrôle) « cohérentes, efficientes et effectives » et d’assurer « une application commune, uniforme et cohérente du droit de l’Union ». Ces orientations s’appliquent aux autorités de contrôle et/ou aux établissements financiers. Il s’agit donc d’un outil très puissant et beaucoup moins circonscrit que les « normes techniques ». L’EIOPA dispose d’un pouvoir « prétorien » d’encadrement des autorités de contrôle et de gouvernance des « établissements financiers » (nouveau nom des entités d’assurances dans le Règlement de 2010). Une Autorité de contrôle peut décider de ne pas appliquer une orientation en recommandation de l’EIOPA, mais pas un établissement financier. L’EIOPA publie aux 3 institutions européennes (la Commission, le Conseil, le Parlement) la liste des autorités Nationales récalcitrantes et définit les mesures qu’elle va prendre pour y mettre fin. En définitive, ces orientations et recommandations, pas nécessairement prises en application directe de la directive, et sans vraie procédure de contrôle par les Institutions « politiques », peuvent à terme, développer considérablement les modalités de contrôle. La règle dite « des Quatre Yeux » en matière de gouvernance des entités d’assurances est typique de ces extensions de réglementation créées par l’EIOPA.

Globalement, ce règlement installe l’EIOPA comme une instance technique, un Consultant mis à disposition de la Commission pour les réglementations d’application de Solvabilité 2, avec un assez large pouvoir, moins dans les « actes délégués » des niveaux 2 et 3, que dans les recommandations, qui en réalité, « passent par-dessus » les instances européennes et les autorités de contrôle pour impacter directement les entités d’assurances.

Un rôle de premier plan

Le Règlement, en revanche, n’infléchit guère les moyens d’action que l’EIOPA « contrôleur » tirait de la directive. L’article 21 lui confie à nouveau la mission de favoriser et surveiller le fonctionnement des collèges d’autorité de surveillance, où elle joue un « rôle de premier plan ». C’est là aussi qu’apparaît le « risque systémique ». Les articles 21 et 22 font de l’Autorité EIOPA un instrument de contrôle de ce risque. On note le glissement sémantique : l’EIOPA est une « Autorité compétente », donc un contrôleur au sens de la « législation applicable » et elle contrôle des « services financiers » (et non plus des entités d’assurance). La crise de 2008-2009 est passée par là. Elle lance et coordonne les « tests de résistance », et surtout, elle peut demander au collège des contrôleurs de « reprendre ses délibérations ». Elle dispose désormais d’un pouvoir d’amendement. Elle a un pouvoir de médiation (« juridiquement contraignant ») entre les « autorités compétentes ». Elle élabore des normes techniques de réglementation et d’exécution pour favoriser la « convergence » dans le fonctionnement des collèges, et des orientations et recommandations concernant le risque systémique. Elle peut aussi, à la demande des autorités compétentes et des institutions de l’Union, mener des « enquêtes » sur des établissements ou des produits. Elle élabore des critères d’identification et de mesure du risque systémique et met au point les stress-tests de détection des « établissements financiers » qui sont susceptibles de présenter un risque systémique. Elle doit être capable de réagir efficacement aux crises systémiques (art. 24) et se voit reconnaître un rôle dans le « sauvetage et la résolution des défaillances », ainsi que dans la prévention, la gestion et la résolution des crises. Les articles 31 et 32 du Règlement reprennent et développent les fonctions de la coordination et d’analyse des marchés dévolues à l’EIOPA. L’ensemble fait l’objet d’un Rapport annuel aux trois institutions de l’Union (Commission, Conseil, Parlement) sur l’état de l’assurance européenne.

Enfin, l’EIOPA peut demander des informations extensives aux autorités compétentes des États membres. Elle peut émettre des avis pour les institutions de l’Union à leur demande, et notamment des évaluations prudentielles en matière de fusion et d’acquisition.

Surtout, l’article 27 donne à l’EIOPA la mission de surveiller la « bonne gestion transfrontalière des groupes d’assurance », en visant particulièrement les transactions intragroupe, les concentrations de risque, l’effet de diversification des risques, les transferts d’actifs, et les « pratiques centralisées de gestion des risques ».

Sans entrer davantage dans le détail d’un texte touffu, on peut noter que la prévention des risques systémiques (manifestée par la création du Système européen de surveillance financière et du Comité européen du risque systémique) a investi l’EIOPA d’une fonction de contrôle quasi directe. Beaucoup débattent encore du caractère systémique des activités d’assurance et de réassurance, à notre sens, à juste titre. Le Règlement, considérant que les entités d’assurance sont des services financiers, a tranché le débat, et élevé l’EIOPA au rang d’Autorité compétente dans ce domaine.

On est donc loin des travaux sur la « convergence » des méthodes de contrôle, et des avis consultatifs donnés aux contrôleurs de groupe et à leur Collège de contrôleurs. L’Autorité est désormais investie d’un pouvoir de proposition très peu contesté par les Institutions de l’Union qui n’ont que le pouvoir d’empêcher, sur les mesures de niveaux 2 et 3 d’application des directives Solvency et Omnibus, et d’un quasi-pouvoir de contrôle et d’encadrement des contrôleurs sur les « groupes » transfrontaliers, mixtes et/ou susceptibles de présenter un risque systémique.

Des pouvoirs accrus

L’augmentation des pouvoirs de l’EIOPA apparaît clairement dans ses rapports annuels. Le rapport pour 2013 donne en effet le ton. L’EIOPA se donne comme priorité la protection du consommateur, ce qui est une vision extensive de son rôle, car il ne se déduit que des « considérants » des directives. L’Autorité donc, produit des recommandations sur la gestion des réclamations, l’assurance emprunteur, la compétence des distributeurs d’assurance, les comparateurs, la formation des commerciaux et l’information des bénéficiaires des retraites à contribution définie.

L’Autorité entend jouer pleinement son rôle dans l’élaboration de la réglementation Solvabilité 2, notamment le Rapport sur le « Paquet branches longues » (LTGA) et 4 recommandations sur la mise en œuvre des directives. Ces recommandations concernent la gouvernance des entités d’assurance, l’ORSA, les modalités de l’information des autorités de contrôle nationales, les modalités de présoumission des modèles internes. Elle contribue aux travaux « intersectoriels » (banques, assurances et marchés). Elle a également mis au point un « plan d’action » pour les collèges des contrôleurs, et déclare avoir commencé, en 2013, à faire des missions conjointes de contrôle sur place. Elle a constitué un Centre d’expertise sur les modèles internes, qui a permis de publier des recommandations sur le processus de présoumission de ces modèles.

L’EIOPA a préparé les mesures d’application des directives (niveau 2) et les mesures techniques (ou d’exécution – ITS) dites « de niveau 3 ». Elle a publié plus récemment (janvier/février 2015) 18 orientations (guidelines) commentant et interprétant les mesures d’exécution de niveau 2 (Règlement délégué de la Commission du 10 octobre 2014).

Enfin, l’Autorité exerce pleinement son rôle en matière d’étude des marchés, et prépare des stress-tests de mesure de la résistance (« résilience ») des secteurs de l’assurance et des fonds de pension qui ont été conduits en 2014. Et naturellement, elle joue un rôle majeur dans l’octroi des « équivalences » aux autorités de contrôle des pays extérieurs à l’Union (tels que l’Australie, le Chili, la Chine, Hong Kong, Israël, le Mexique, Singapour et l’Afrique du Sud, ainsi que les Bermudes). Des travaux sont également entrepris avec la Suisse, compte tenu de l’importance des entités d’assurance et de réassurance qui ont leur siège dans la Confédération.

Le Rapport annuel de L’EIOPA pour 2013 ne laisse pas de doute sur la volonté de l’Agence d’occuper fermement son territoire de compétences, même si les années récentes sont marquées par l’activité réglementaire intense liée à la mise en œuvre des réglementations d’application des directives Solvabilité 2. L’EIOPA entend clairement montrer que son rôle d’encadrement des contrôleurs nationaux glisse vers un rôle de contrôle direct pour les groupes, notamment transnationaux éventuellement mixtes et ayant décidé de mettre en œuvre un modèle interne de mesure de la solvabilité.

Dans le rapport annuel sur le fonctionnement des collèges et sur les réalisations du plan d’action 2014 de l’EIOPA, publié en février2015, il est déclaré que les collèges de superviseurs constituent et constitueront à partir de 2016 le principal outil de supervision des groupes d’assurance souscrivant dans plusieurs pays membres de l’UE ou de l’EEE ; 92 groupes ont été identifiés, 77 sont sous contrôle « étroit » de l’EIOPA, pour les 15 autres une approche proportionnelle a été appliquée. L’approche proportionnelle concerne des groupes souscrivant principalement dans un pays de l’EEE avec des filiales dans deux autres pays au maximum et n’ayant pas opté pour le modèle interne. En 2014, l’activité des collèges s’est concentrée sur le processus d’approbation des modèles internes, ce sera encore à l’ordre du jour en 2015. À noter la coopération entre l’EIOPA et la FINMA, le superviseur suisse, qui s’est traduite par la mise en place de 6 collèges présidés par la FINMA supervisant des groupes suisses. La convergence entre les autorités de supervision est illustrée par la mise en place de l’European Specialised Supervisory Team (ESST). L’agenda 2015 de l’EIOPA est focalisé sur l’achèvement de la phase préparatoire d’application de Solvabilité 2 au 1er janvier 2016, l’EIOPA compte beaucoup sur les collèges pour respecter cette date butoir, cet objectif n’est pas évident à atteindre lorsque l’on apprend à la fin dudit rapport qu’un quart des collèges seulement avaient commencé les discussions sur l’implémentation des orientations préparatoires.

Vers l’Union assurantielle ?

Peut-on concevoir que les groupes transnationaux d’Assurances puissent être soumis à terme, à l’instar des grandes banques européennes, à un contrôle européen, unique et centralisé, confié à l’EIOPA ? Sans le dire explicitement, le 19 novembre 2014, l’EIOPA l’a laissé entendre lors de sa conférence annuelle. Certes, il a surtout été question de la « convergence » dans l’interprétation des directives par les 28 superviseurs nationaux. Mais l’EIOPA a rappelé son implication croissante dans les collèges de superviseurs et l’activité de son centre de compétences sur les modèles internes. L’Agence veut aussi renforcer son rôle d’arbitre entre les superviseurs nationaux pour éviter les conflits de compétences [2]. Dans son article, d’ailleurs intitulé « Comment EIOPA prépare sa mue », Laura Fort note que « la 4e Conférence annuelle a été l’occasion d’expliquer la transition de la fonction de régulateur à celle de superviseur ». Or, l’environnement juridique est assez favorable à cette évolution.

On a noté ci-dessus que l’EIOPA figure depuis 2010 parmi les trois organismes qui contribuent au SESF et travaille au sein du Comité européen du risque systémique (CERS). Ce comité a émis une liste d’assureurs européens présentant un risque systémique et débat de la liste des réassureurs qui pourraient présenter ce même risque. On a noté aussi que le Règlement de 2010 (article 4) définit les entreprises d’assurances et de réassurance comme des « établissements financiers ». Enfin, (art. 1 § 3), l’EIOPA est compétente pour les « conglomérats financiers ». Le droit européen reconnaît la proximité et les liens entre l’assurance et la banque (et autres établissements financiers), ainsi que leur interconnexion dans la gestion et le cumul des risques, de même que dans les questions de l’emploi des fonds propres pour assurer la solvabilité (importance de la question du « double emploi des fonds propres »). Dès lors que l’Union bancaire européenne établit un contrôle centralisé des plus grandes banques, la question du parallélisme pour l’assurance est clairement posée.

Sur le plan technique, la question n’est pas moins pertinente. La logique des grands groupes, depuis trente ans, sur le grand marché européen, a été celle de l’achat ou de la construction de filiales locales dans les marchés domestiques européens. Les groupes sont donc constitués de sociétés d’assurances de droit local, d’où la localisation domestique des fonds propres (et la faible fongibilité de ceux-ci), et le contrôle local. Peu d’entre eux ont choisi de créer des succursales, ou de transformer leurs filiales en succursales, même si la forme de la société européenne (Societas Europea) les y incitait. Seules SCOR et Allianz ont adopté cette stratégie, qui permet un contrôle national (du lieu du siège social) et plus ou moins unique pour les opérations européennes (sauf maintien de filiales locales dans certains pays, pour diverses raisons).

Diverses dispositions des directives vont également dans le même sens. La reconnaissance d’entités ayant adopté une gestion centralisée des risques, favorise évidemment un contrôle de groupe unique. L’intérêt de développer un modèle interne pour les groupes importants favorise évidemment le contrôle de groupe, puisque les grandes entités mères souhaitent présenter une vision globale de leur solvabilité, quels que soient les lieux d’implantation de leurs filiales, et en tirer un bénéfice de diversification maximal, lié par exemple à la déconnexion des cycles de tarifs et de résultats entre les divers marchés de l’Union. Le modèle interne postule évidemment la fongibilité des fonds propres (et donc l’appréciation globale de la solvabilité).

Naturellement, ces diverses caractéristiques de la solvabilité de groupe peuvent être appréciées par le collège des contrôleurs, avec le soutien de l’EIOPA. Mais on imagine bien que les divergences se font jour si telle ou telle filiale dans l’un des pays de l’Union est en situation délicate et que sa solvabilité est assurée, de fait, par les fonds propres d’un groupe dont le siège social est situé dans un autre pays de l’Union. Pourquoi rechercher une médiation de l’EIOPA, alors que l’Autorité pourrait effectuer un contrôle unique et global, se traduisant d’ailleurs éventuellement in fine, par une demande de renforcement des fonds propres localisés dans la filiale ?

Ce « glissement » technique vers un contrôle unique va évidemment dans le sens de l’unification du marché financier européen, dont les directives Solvabilité II sont les instruments, et qui est achevée pour les banques dans le cadre de l’Union bancaire.

C’est ce que certains acteurs de l’assurance et de la réassurance européenne se prennent à souhaiter. Denis Kessler, dans sa préface à Solvency II en 125 mots-clés [3] n’hésite pas à rêver à une nouvelle rubrique « Union assurantielle » qui viendrait saluer la mise en place d’un superviseur unique au niveau européen, à l’instar de ce qui a été fait pour l’Union bancaire. On peut penser que d’autres groupes internationaux, dont la « globalisation » se construit, ne sont pas loin de partager cette opinion.

La « mue » de l’EIOPA [4] n’est peut-être pas terminée. Gabriel Bernadino, président d’EIOPA, réclamait des moyens supplémentaires à la Commission, dans le cadre de sa conférence de novembre 2014. C’est bien que l’intention de se substituer à terme aux contrôles nationaux, et de faciliter ainsi le contrôle de groupe, la fongibilité des fonds propres, l’usage des modèles internes et la vérification du bénéfice de diversification est présente dans l’esprit de l’EIOPA. N’est-il pas un peu tôt, cependant, alors que la mise en place des directives suscite encore tant d’interrogations et suppose la compréhension intime d’une très abondante réglementation ?

Bibliographie
Directive 2009/138/CE du Parlement et du Conseil, du 25 novembre 2009 (Solvabilité 2/Solvency II).
Règlement 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010, instituant une autorité européenne de surveillance (EIOPA).
Règlement délégué 2015/35 de la Commission du 10 octobre 2014 (mesures d’exécution).
Orientations (Guidelines) EIOPA – BoS – 146, 165 à 182.
Rapport annuel sur le fonctionnement des collèges et réalisations du Plan d’action 2014, publié le 20 février 2015.


 

[1] Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions.

[2] Source : Laura Fort, News Assurance Pro, 20 novembre 2014.

[3] RB Édition, 2014.

[4] Laura Fort, op. cit.

 

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