Note rattachée à l'ouvrage Droit de la régulation bancaire

Interrogations sur le projet de loi de réforme bancaire

Le ministre de l’Économie et des Finances a présenté le 19 décembre 2012 un projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires. La mesure « phare » de ce projet est bien entendu la séparation des « activités de banque » et des « opérations spéculatives » qui était une promesse de campagne de F. Hollande. Comment se présenterait-elle ?

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La réforme bancaire a pour but d’isoler les activités spéculatives. Tout d’abord, à partir du 1er juillet 2015 (art. 4), les établissements de crédit, comme les groupes financiers comportant un établissement de crédit dont les activités de marchés sont significatives (seuil à préciser par décret), ne pourraient réaliser des activités de négociation portant sur des instruments financiers faisant intervenir leur compte propre que dans les cas expressément envisagés : fourniture de services d’investissement à la clientèle, compensation d’instruments financiers, couverture des risques de l’établissement de crédit ou du groupe, tenue de marché, gestion saine et prudente de la trésorerie du groupe, etc. (art. 1). En revanche, serait constituée, au sein des groupes financiers, une filiale pour accueillir les activités n’ayant pas un lien direct avec le service aux clients ou le financement de l’économie. Devraient donc y figurer les activités de marché exercées par les banques en compte propre « pur », c’est-à-dire ne répondant pas à un ordre ou une demande des clients. Cette filiale, agréée comme entreprise d’investissement (voire comme établissement de crédit), devrait être capitalisée et financée de manière autonome, comme si elle n’appartenait pas au groupe bancaire qui la contrôle. Elle serait donc soumise sur une base individuelle aux exigences prudentielles des banques, de même que le groupe qui la contrôlerait vis-à-vis d’elle, en particulier en matière de grands risques. Il n’est donc pas question ici de « couper les banques en deux ». Soulignons que certaines activités spéculatives préjudiciables au fonctionnement des marchés seraient carrément interdites à cette filiale, en l’occurrence les opérations passées par voie de trading à haute fréquence et les opérations sur instruments financiers à terme dont l’élément sous-jacent est une matière première agricole (art. 1).

Par ailleurs, le droit de la régulation bancaire doit également connaître des évolutions notables. Que prévoit alors le projet à l’égard des autorités contrôle compétentes en la matière ? En premier lieu, l’Autorité de contrôle prudentiel, qui s’appellerait l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), se verrait confier des missions nouvelles en matière de prévention et de résolution des crises bancaires qui s’ajouteraient à ses missions traditionnelles (art. 5). À cet effet, est prévue la création en son sein d’un nouveau collège chargé de la résolution. Ce dernier pourrait dans certaines circonstances imposer, notamment, une réduction du capital, une annulation des titres de capital ou des éléments de passif ou encore la conversion des éléments de passif « afin d’absorber le montant des dépréciations » (art. 7). De telles mesures (et d’autres non mentionnées ici) auraient donc des incidences directes sur les actionnaires et certains créanciers. Par ailleurs, l’autorité verrait ses pouvoirs être étendus en matière de gouvernance des entités du secteur bancaire (art. 14). En second lieu, l’Autorité des marchés financiers devrait aussi bénéficier d’un renforcement de ses prérogatives, notamment pour solliciter la transmission de données ou de documents de la part de l’ensemble des acteurs du marché. Ses enquêteurs pourraient également procéder à des visites domiciliaires dans d’autres cas que les simples infractions boursières, et ce sur d’autres marchés que le marché réglementé. En dernier lieu, le projet prévoit de créer une nouvelle autorité, appelée Conseil de stabilité financière. Il s’agirait en fait du Conseil de régulation financière et du risque systémique, renommé Conseil de stabilité financière, qui verrait ses missions et ses pouvoirs élargis (art. 11).

Le projet ne cherche-t-il pas à limiter l’intervention de l’État lorsque les établissements de crédit connaissent des difficultés en raison de prises de risques excessifs ? Assurément. Le compte rendu du Conseil des ministres du 19 décembre 2012 en témoigne, et cela transparait dans certains articles du projet de loi (art. 5). On rappellera que l’État français a dû renflouer la banque franco-belge Dexia à hauteur de 11,5 milliards d´euros. Du coup, nous l’avons dit, le projet permet à l’autorité de contrôle, l’ACPR, de réduire les droits, voire d’annuler les titres détenus par les actionnaires et certains créanciers, sans leur consentement et sans que cette mesure emporte la dissolution de l’établissement. Des cabinets d’avocats ont déjà eu l’occasion de s’interroger sur la constitutionnalité des tels pouvoirs (R. Reibaud, « Les six points clefs du projet », Les Échos, 19 déc. 2012, p. 26). De nombreuses modifications ne devraient pas manquer, toutefois, d’être apportées à ce projet par voie d’amendements à l’occasion de sa discussion devant l’Assemblée nationale et le Sénat.

 

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