Fiscalité

La question prioritaire de constitutionnalité

Depuis le 1er mars 2010, tout justiciable peut, si certaines conditions ​sont remplies, soulever une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) ​lorsqu’il constate une contrariété de la loi avec la Constitution. Après plus d’une année de pratique du nouveau dispositif, une jurisprudence ​commence à se former, qui permet de mieux en apprécier le champ ​d’application et les conditions de mise en application.

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Cet article est extrait de
Revue Banque n°735

La dette souveraine : un refuge de moins en moins sûr

En application de l’article 61-1 de la Constitution [1], tout justiciable peut, depuis le 1er mars 2010, argumenter « qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit » et demander la saisine du Conseil constitutionnel alors qu’antérieurement, cette saisine ressortait de la compétence exclusive du Parlement, dans le cadre de l’élaboration de la loi. Cette procédure nouvelle ne peut prospérer que si le Conseil d’État ou la Cour de Cassation ont donné leur aval à la saisine, soumise à un certain nombre de conditions dont ils doivent vérifier le respect.

Avec le recul de près d’une année de mise en œuvre, une jurisprudence commence à se former, tout particulièrement dans le domaine fiscal, terre d’élection de la QPC. Tout récemment [2], le Conseil constitutionnel vient ainsi d’apporter un éclairage intéressant sur le problème posé en matière de respect des droits de l’homme, par la rétroactivité de certaines lois fiscales. Il a paru intéressant de décrire l’économie du nouveau dispositif de la QPC dans cette présente chronique, pour mieux le situer dans la hiérarchie de nos normes (lire l'analyse "La QPC et la hiérarchie des normes"), y compris en tant qu’elles relèvent du droit international ou du droit européen.

Le champ d’application

Les normes susceptibles d’être contestées

Le champ de la procédure est limité aux dispositions législatives, ce qui exclut la possibilité d’interroger le Conseil constitutionnel à titre préjudiciel sur l’interprétation d’une norme constitutionnelle, fût-ce en vue de son application dans un litige [3]. Sont également exclus du champ de la procédure ​les conventions ou traités internationaux, ​qu’ils soient bilatéraux ou multilatéraux, ainsi que l’ensemble des conventions relevant du droit européen, cette exclusion englobant les lois de ratification [4] ; elle répond à la volonté de ne pas remettre en cause le système actuel de contrôle a priori de la constitutionnalité des conventions internationales par le Conseil constitutionnel : fondé sur les articles 54 (saisine directe d’une convention) ou 61 (saisine sur la loi de ratification) de la Constitution, ce contrôle s’exerce nécessairement dans le cadre du respect de la règle de principe «  [5] [6] ».

Les conditions à remplir

L’applicabilité au litige de la disposition contestée

  1. Eu égard à la brièveté du délai imparti aux juges suprêmes (Conseil d’État ou Cour de Cassation) pour transmettre, le cas échéant, la QPC au Conseil constitutionnel et se prononcer ainsi sur l’applicabilité au litige de la disposition contestée, il n’est pas exclu qu’une instruction plus poussée révèle par la suite qu’une transmission initialement effectuée était, en réalité, sans fondement : dans un tel cas de figure, le Conseil d’État se réserve la possibilité de juger la disposition inapplicable au litige lors du règlement définitif de l’affaire.
  2. L’applicabilité au litige de la disposition contestée ne saurait préjuger de l’interprétation qui sera faite ensuite de cette disposition : ainsi en a jugé le Conseil d’État dans l’espèce Union des familles en Europe [7].
  3. Le litige peut avoir pour objet de revendiquer l’application non prévue d’une disposition législative sur le fondement, par exemple, du principe de l’égalité devant l’impôt [8]
  4. Il est admis que la condition d’applicabilité au litige est remplie lorsqu’une disposition législative présente un rapport d’indissociabilité avec celle, également contestée, dont l’application est à l'origine du litige. [9] Il apparaît ainsi que le Conseil d’État montre un certain libéralisme dans l’appréciation de la condition d’applicabilité au litige de la disposition contestée, l’objectif qu’il recherche visant essentiellement à éviter que la QPC se transforme en une action populaire contre la loi. La Haute Assemblée pourrait admettre de prendre en considération une certaine légitimité à poser la QPC, de la même manière qu’elle apprécie l’intérêt pour agir en matière de recours pour excès de pouvoir ouvert à l’encontre d’une disposition réglementaire, la question se posant de savoir, au demeurant, si elle admettra la QPC soulevée dans le cadre d’un tel recours dirigé contre une instruction de l’administration fiscale commentant une disposition législative contestée.

L'absence de précédent

Cette condition est la conséquence de l’adage « ​ [10] ». Pour qu’une disposition législative lui soit déférée, elle ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel, ​tant dans les motifs que dans le dispositif d’une décision antérieure : cette exigence de la double conformité a été précisée par deux arrêts [11].

Le deuxième arrêt concernait l’ancien abattement de 20 % sur les bénéfices déclarés par les adhérents à un centre de gestion ou à une association agréée. Dans le cas d’une disposition modifiant, complétant ou affectant le domaine d’une loi antérieurement promulguée, le Conseil constitutionnel se reconnaît le pouvoir de faire porter son contrôle non seulement sur la disposition législative modificatrice, mais aussi sur celle ayant fait l’objet de la modification : il ne peut, toutefois, le faire d’office, ce qui, au cas particulier de l’espèce jugée, interdisait au Conseil d’État de regarder comme remplie la condition relative à l’absence de précédent.

L’exigence relative au caractère nouveau ou sérieux de la question posée

Le Conseil constitutionnel a précisé, s’agissant de la première condition alternative, qu’elle ne devait pas s’apprécier au regard de la disposition législative contestée, mais au regard du moyen d’inconstitutionnalité soulevé, ce qui aura le plus souvent pour conséquence d’écarter l’examen de ce moyen, sauf si les droits ou libertés estimés transgressés par une disposition législative ont fait l’objet d’une reconnaissance récente par la Constitution. C’est donc sur le fondement de la seconde condition alternative, à savoir le caractère sérieux de la question posée, que le filtrage du Conseil d’État ou de la Cour de Cassation s'exercera principalement.

L’appréciation de ces hautes juridictions s’effectuera au regard des seuls moyens d’inconstitutionnalité soulevés par l’auteur de la question en application du principe «  [12] ». Le Conseil d’État se reconnaît, toutefois, la possibilité d’admettre comme non dénuée de caractère sérieux une QPC, alors même qu’il aurait précédemment écarté une contestation comparable sur le terrain de l’inconventionnalité (était en cause la Convention européenne des droits de l’homme dans l’arrêt précité Labane du 14 avril 2010). Le Conseil d’État entend se prévaloir, d’autre part, du pouvoir étendu qu’il a d’interpréter la disposition législative contestée sur le terrain de la QPC, la seule limite à cette conception extensive étant de ne pas entrer en concurrence avec le pouvoir d’interprétation du Conseil constitutionnel. Le risque existe, en effet, qu’en se prévalant de leur pouvoir de filtrage, les deux juridictions suprêmes de notre ordre judiciaire se substituent au Conseil constitutionnel en limitant abusivement le pouvoir de décision de ce dernier, contrevenant ainsi à l’exigence d’un procès équitable telle qu’énoncée à l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme : il est significatif de constater, dans un domaine voisin, que la Cour européenne des droits de l’homme ne s'interdit pas de censurer une décision qu’elle estimerait arbitraire, de refus, par la juridiction nationale d’un État Membre de l’Union Européenne statuant en dernier ressort, de poser une question préjudicielle à la CJCE, devenue la CJUE (Cour de Justice de l’Union européenne).

La nécessité d’une atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit

La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 fait partie de notre « corpus » constitutionnel : elle énonce un certain nombre de droits et de libertés, notamment le principe de l’égalité devant l’impôt et les charges publiques, le principe de non-discrimination, etc., qui peuvent être revendiqués à l’appui d’une QPC, comme en témoignent les déjà nombreuses affaires ayant fait l’objet d’une telle procédure.

La question s’est posée, en outre, au Conseil d’État de savoir si l’incompétence négative du législateur, concrétisée par une loi déléguant au pouvoir réglementaire le pouvoir de fixer des modalités d’application ressortissant du domaine de la loi tel que fixé à l’article ​34 de la Constitution, pouvait faire l’objet d’une QPC : en effet, la répartition des compétences entre le domaine de la loi et celui du règlement participe, au moins en certaines matières, de la protection des lois et libertés garantis par la Constitution en imposant l’intervention d’un débat public au sein du Parlement, même si, par ailleurs, le pouvoir constituant de 2008 a entendu exclure, par la référence aux droits et libertés garantis par la Constitution, les dispositions constitutionnelles liées au fonctionnement des institutions. Le doute étant permis, la QPC a été jugée sérieuse et transmise au Conseil constitutionnel [13].

La procédure

Il est mis en place un mécanisme de filtrage : le Conseil constitutionnel ne peut être saisi directement d’une QPC par une juridiction subordonnée au Conseil d’État ou à la Cour de Cassation, mais cette dernière doit renvoyer sans délai cette question à la Cour suprême dont elle relève, laquelle, qu’elle soit saisie sur renvoi ou directement à l’occasion d’une instance engagée devant elle, dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le caractère nouveau ou sérieux du moyen invoqué, et pour transmettre ou non, suivant le cas, au Conseil constitutionnel.

La QPC fera donc l’objet d’un examen parallèle et distinct de celui auquel donne lieu le litige au principal : cela explique pourquoi le moyen tiré de cette QPC devra être présenté dans un écrit distinct et motivé, mais, bien que ne pouvant être relevé d’office par le juge, il pourra, toutefois, être invoqué à tout moment de l’instance, y compris, pour la première fois en appel et aussi en cassation.

S’agissant, par ailleurs, des effets d’une décision d’inconstitutionnalité prise par le Conseil constitutionnel, il est seulement précisé que la disposition législative jugée non conforme est abrogée à compter de la publication de la décision ou d’une date ultérieure fixée par cette décision, mais, à aucun moment ​il n’est fait référence aux dispositions combinées des articles L. 190 et R. 196-1 du Livre des procédures fiscales (LPF) qui, en matière fiscale, ouvrent un nouveau délai de réclamation pour contester l’application d’une disposition jugée non conforme à une norme de droit supérieure par une décision du Conseil d’État, un arrêt de la Cour de Cassation ou du Tribunal des conflits.

On peut penser que le Conseil constitutionnel, suivant en cela une orientation logique, pourrait limiter les effets de ses décisions pour le passé aux litiges en cours, soit à la date de leur prononcé, soit à la date de renvoi des QPC par le Conseil d’État ou par la Cour de Cassation.

[1] Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 précisée par la loi organique du 10 décembre 2009.

[2] Décision « société Imnoma » n° 2010-78 du 10 décembre 2010.

[3] CE 16 avril 2010, n° 336270, Virassimy.

[4] CE arrêt Rujovic du 14 mai 2010, n° 312305.

[5] Les conventions doivent être respectées.

[6] Les pactes doivent être respectés

[7] CE 14 avril 2010 n° 323830

[8] CE 14 avril 2010 n° 336753 Labane

[9] CE 28 mai 2010 n° 337840 Balta et Opra

[10] Principe du droit selon lequel une personne ne peut être jugée plusieurs fois ou supporter une double charge pour un même fait ou pour un même acte.

[11] CE 19 mai 2010, n° 323930, section française de l’OIP et CE 31 mai 2010, n° 338727, M. Exbrayat.

[12] Qui ne va pas au-delà de l'objet de la demande.

[13] CE 23 avril 2010, n° 327166, 10e et 9e s-s, SNC Kimberly Clark.

 

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