Droit de la régulation bancaire : la dispense d’agrément d’établissement de paiement

L’accès à la profession d’établissement de paiement est soumis, en principe, à l’obtention d’un agrément délivré par l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) après avis de la Banque de France [1] . Mais l’article L. 521-3 du Code monétaire et financier prévoit une exemption d’agrément dans le cas d’une entreprise qui fournit « des services de paiement fondés sur des moyens de paiement qui ne sont acceptés, pour l’acquisition de biens ou de services, que dans les locaux de cette entreprise ou, dans le cadre d’un accord commercial avec elle, dans un réseau limité de personnes acceptant ces moyens de paiement ou pour un éventail limité de biens ou de services ». Cette exemption suppose une déclaration préalable auprès de l’ACP qui dispose d’un droit d’opposition [2] , sauf si les instruments de paiement émis par l’entreprise « sont délivrés exclusivement pour l’achat d’un bien ou d’un service déterminé auprès d’elle ou auprès d’entreprises liées avec elle par accord avec une franchise commerciale ».

Si l’ACP a examiné plusieurs demandes de dispenses d’agrément en qualité d’établissement de paiement [3] , c’est la première fois que le Conseil d’État se prononce sur la procédure d’exemption de l’article L. 521-3 du Code monétaire et financier. La société Printemps demandait à la Haute juridiction d’annuler pour excès de pouvoir une décision de l’ACP du 6 octobre 2011 la dispensant d’agrément pour la fourniture d’un service de liste de cadeaux, sous réserve de limiter ce service aux enseignes Printemps et Printemps Voyage, à l’exclusion des enseignes Citadium et FNAC, et à condition de mettre en place, dans un délai de 3 mois, un système de tenue des comptes de paiement et de centralisation des fonds versés sur des comptes dédiés.

L’arrêt du Conseil d’État, qui annule partiellement la décision litigieuse, précise les pouvoirs de l’ACP en matière de dispense d’agrément et le champ d’application du régime d’exemption prévu à l’article L. 521-3 du Code monétaire et financier.

Les pouvoirs de l’ACP en matière d’exemption d’agrément

À l’appui de son recours, la société Printemps soutenait que les conditions prévues par la décision de l’ACP étaient illégales. Il est vrai que les dispositions du Code monétaire et financier n’indiquent pas expressément qu’une dispense d’agrément peut être assortie de conditions. Mais le Conseil d’État écarte ce moyen en se fondant sur une lecture combinée des articles L. 521-1, L. 521-2, L. 521-3 et L. 522-6 du Code monétaire et financier qui régissent les établissements de paiement. Il rappelle que l’ACP est investie par la loi de la mission de veiller à la stabilité de l’ensemble du système financier. Or toute entreprise qui fournit des services de paiement participe à ce système, même si elle est susceptible d’être dispensée d’agrément. La Haute juridiction considère, par conséquent, que l’ACP « a pu légalement assortir la décision de dispense d’agrément qu’elle a adressée à la société Printemps de conditions tenant à la tenue des comptes de paiement et à la centralisation des fonds versés, qui sont de nature à préserver la sécurité des moyens de paiement ainsi fournis et à protéger leurs usagers ».

Cette solution se justifie par le souci légitime du Conseil d’État de remédier au silence de la loi en conférant à l’ACP un pouvoir indispensable à l’accomplissement de sa mission de préservation de la stabilité du système financier. Il serait toutefois souhaitable que le législateur modifie l’article L. 521-3 du Code monétaire et financier afin de reconnaître explicitement au régulateur la faculté d’assortir de conditions ses dispenses d’agrément. L’intervention du législateur est d’autant plus nécessaire que la solution admise par le Conseil d’État pourrait avoir des conséquences en matière de sanction. En effet, l’article L. 612-39, alinéa 1^er, du Code monétaire et financier donne compétence à la Commission des sanctions de l’ACP pour sanctionner les établissements de paiement qui n’ont pas respecté « les conditions particulières posées […] à l’occasion d’une demande d’agrément ». Par extension, la Commission des sanctions pourrait être tentée de sanctionner de la même façon l’établissement bénéficiant d’une dispense d’agrément qui ne remplirait pas toutes les conditions imposées.

Le champ d’application du régime d’exemption d’agrément

La société Printemps reprochait également à l’ACP d’avoir commis une erreur de droit en excluant Citadium et la FNAC du réseau bénéficiant de la dispense d’agrément. L’ACP avait estimé qu’un « réseau limité de personnes », au sens de l’article L. 521-3 du Code monétaire et financier, s’entend « d’un réseau dont le moyen de paiement est valable uniquement pour l’achat de biens et de services dans une chaîne de magasins donnée et qu’une telle chaîne se caractérise par une enseigne commune ». Elle avait, par conséquent, exclu Citadium et la FNAC du champ de l’exemption au seul motif que ces deux sociétés correspondaient à des enseignes différentes de celle du Printemps.

Or, le Conseil d’État juge « qu’en dehors de l’hypothèse des franchises commerciales et de celle des chaînes de magasin placées sous une enseigne commune, un réseau peut également être regardé comme conforme aux exigences de l’article L. 521-3 du Code monétaire et financier s’il satisfait à des critères objectifs, tels que, notamment un périmètre géographique circonscrit, l’importance des liens capitalistiques entre ses membres, ou l’étroitesse de leurs relations commerciales, et que son caractère limité se trouve ainsi garanti » et annule sur ce point la décision litigieuse. Il fonde son interprétation sur le considérant 5 de la directive du 16 septembre 2009 [4] concernant l’accès à l’activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements qui comporte la même exclusion de son champ d’application que celle prévue à l’article L. 521-3 du Code monétaire et financier transposant le k) de l’article 3 de la directive du 13 novembre 2007 [5] concernant les services de paiement dans le marché intérieur. Ce considérant, qui précise qu’un service de paiement « devrait être réputé » utilisé à l’intérieur d’un réseau limité de prestataires s’il est valable uniquement dans un magasin donné ou dans une chaîne de magasins donnée, ne prévoit, en effet, qu’une simple présomption. Il en résulte que la réunion de plusieurs enseignes au sein d’un réseau n’exclut pas nécessairement la dispense d’agrément, sous réserve que des critères objectifs, témoignant du caractère limité de ce réseau, puissent être relevés [6] .

1 C. mon. fin., art. L. 522-6. 2 L’Autorité de contrôle prudentiel dispose d’un délai de trois mois pour indiquer au déclarant, après avis de la Banque de France, que les conditions prévues par le Code monétaire et financier pour bénéficier d’une dispense d’agrément ne sont pas remplies. Le silence de l’ACP à l’issue de ce délai vaut dispense d’agrément. 3 L’ACP mentionne, sur son site Internet, une liste de 11 sociétés exemptées d’agrément au titre de l’article L. 521-3 au 1 ^er janvier 2013. 4 Directive 2009/110/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009. 5 Directive 2007/64/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2007. 6 On peut penser qu’une solution analogue s’appliquera à l’article L. 525-5 du Code monétaire et financier qui vise une exception comparable en matière d’agrément d’établissement de monnaie électronique. – J. Lasserre Capdeville, « La réforme de la monnaie électronique en droit français. Un nouveau droit pour un réel essor ? », JCP G 2013, 278, n° 21.