Autorité européenne

« Le risque de concentration est le plus crucial »

Suite à la crise souveraine de 2011-2012, l’autorité bancaire européenne suit de près l’évolution du risque lié à la détention de titres d’État par les établissements. Stress-tests et exercices de transparence viennent compléter les mesures de piliers 1 et 2.

tableau résumé

L'auteur

  • Lars Overby, EBA
    • Head of the Credit, Market and Operational Risk unit
      European Banking Authority

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°355

Traitement prudentiel de la dette souveraine : le casse-tête de la réforme

Quel rôle joue l’EBA dans la surveillance de l’exposition des banques au risque souverain ?

Notre point de départ a été d’avoir une approche prudentielle. Nous avons suivi plus étroitement ce sujet à partir de 2011. Le marché s’inquiétait alors d’une sous-capitalisation des banques européennes du fait de la forte concentration de titres souverains dans leur bilan. Nous avons mené pour la première fois un stress-test au printemps 2011, mais sans inclure l’impact du lien fort entre banques et États dans nos scénarios. Notre démarche a été critiquée et nous avons introduit à l’automne 2011, un coussin de capital dédié au risque souverain, calculé sur la base des expositions comptabilisées à leur valeur de marché. Ceci a conduit à une augmentation des exigences en capital des établissements européens reflétant ce lien banques-États. Depuis 2014, ce coussin a été peu à peu supprimé. Aujourd’hui, la situation de solvabilité des banques européennes face au risque souverain est fondamentalement différente de l’époque. En revanche, nous continuons de publier, régulièrement, l’ensemble des expositions au risque souverain de l’ensemble des banques. Cela permet d’instaurer une discipline de marché, les banques insuffisamment capitalisées au regard de cet exercice de transparence, étant poussées à rectifier la situation.

Pourquoi s’est-il avéré important de publier ces données en valeur de marché ?

Lors de la crise souveraine de 2011-2012, nous avons constaté des inquiétudes autour de la manière de comptabiliser les expositions souveraines : certains portefeuilles étaient détenus jusqu’à maturité (held to maturity) et n’étaient pas comptabilisés en « mark-to-market ». D’autres étaient inscrits dans le portefeuille de négociation (trading book) et étaient au contraire comptabilisés en valeur de marché. Or si une banque doit céder en urgence un portefeuille souverain comptabilisé en coût amorti, cela a un impact sur ses fonds propres. À travers cet exercice de transparence, nous cherchons donc à rendre claires les différentes pratiques de valorisation, banque par banque. Aujourd’hui encore, une grande proportion de portefeuilles souverains est comptabilisée en valeur historique, sans que ce soit toujours justifié : le coussin d’actifs liquides imposé par le LCR doit notamment par nature être comptabilisé en valeur de marché puisqu’il peut être cédé à tout moment. Le LCR impose donc la comptabilisation en valeur de marché.

Les stress-tests permettent-ils d’encadrer dans sa globalité le risque souverain, par exemple les effets de second tour sur la liquidité ?

Les stress-tests ont leurs limites. L’impact sur la liquidité des marchés est en particulier très difficile à mesurer. Ils sont aussi dépendants des scénarios utilisés. Les stress-tests permettent de voir l’effet immédiat du risque souverain sur les banques et leur robustesse en cas de stress. Cela donne une image plus claire des vulnérabilités. En publiant l’ensemble des données, nous donnons par ailleurs la possibilité aux investisseurs de développer leurs propres scénarios et d’en déduire le niveau de capital qu’ils jugent approprié.

Faut-il revoir le cadre prudentiel qui s’applique aujourd’hui au risque souverain ?

Le Comité de Bâle a inclus ce sujet à son programme de travail. Nous suivons leurs travaux de près car il est indispensable d’aboutir à un alignement des solutions trouvées à l’échelle internationale. Nous attendons donc leurs résultats avant de proposer une réponse européenne cohérente avec ce cadre international.

Un des problèmes pointés par le Comité de Bâle était la possibilité laissée aux banques utilisant des modèles internes de ne pas les appliquer à certaines expositions, en particulier les titres souverains. Donnez-vous des lignes directrices pour l’application de ce « permanent partial use » ?

À ce stade, aucune ligne directrice n’existe sur le sujet. Nous avons réfléchi sur la question mais nous avons suspendu nos travaux dans l’attente d’une clarification du cadre bâlois. Dans la consultation sur l’utilisation des modèles internes pour évaluer le risque de crédit [1], le Comité envisageait de retirer l’option de la modélisation interne pour certains portefeuilles. On peut se demander ce qu’il en sera pour les expositions souveraines. D’où la nécessité d’attendre les décisions du Comité, mais aussi les arbitrages politiques européens. A ce stade, la CRR autorise la pondération nulle pour les titres souverains via l’utilisation du « permanent partial use ».

Quel usage de cette option constatez-vous ?

Dans les faits, nous avons constaté des pratiques très différentes en la matière selon les juridictions. Certains superviseurs – en Belgique et en Suède – exigent l’utilisation des modèles internes pour les portefeuilles souverains ; quelques autres préfèrent imposer une charge de capital additionnelle dans le cadre du pilier 2 pour couvrir un risque de concentration excessif.

Quel est selon vous le principal risque lié à la détention de titres souverains ?

De notre point de vue, le risque de concentration est le plus crucial [2]. C’est le problème clé qu’il faut résoudre, car il renforce la boucle entre l’État et les banques.

Les règles applicables aux grands risques ne s’appliquent pourtant pas aux expositions souveraines. N’est-ce pas contre-intuitif ?

Effectivement, les expositions souveraines sont explicitement exclues du calcul des grands risques, qui interdit d’être exposé pour plus de 25 % de son capital éligible, à une même contrepartie (entreprise, particulier…). Cette exemption se justifie : le risque souverain est concentré sur un petit nombre d’émetteurs et il est difficile de se diversifier, d’autant plus si l’on ne veut pas s’exposer à un risque de change. Par ailleurs, la nouvelle réglementation prudentielle a introduit des ratios de liquidité qui nécessitent la constitution de coussin d’actifs liquides, les titres souverains y occupant une place essentielle. Imposer une limite dure sur le volet grands risques entre donc en contradiction avec les exigences de liquidité. Dans notre article, nous soulignons la possibilité d’une augmentation des exigences en capital au-delà d’un certain niveau de concentration [3]. Une banque pourrait toujours détenir une forte concentration de titres souverains mais le surcroît de risque qu’elle prend serait reflété au niveau prudentiel.

Qu’est-ce qui légitime la pondération très favorable des titres souverains dans le cadre prudentiel ?

Nous avons beaucoup réfléchi à la raison pour laquelle la pondération appliquée est à 0 % en pilier 1. Notre conclusion est qu’elle est fondamentalement liée à la gestion de la liquidité par les banques centrales. Tant que les titres souverains seront utilisés comme collatéral pour accéder à la liquidité banque centrale, ce soutien se maintiendra. Ceci étant dit, la manière dont les banques centrales gèrent leurs risques a changé depuis que le cadre prudentiel actuel a été introduit : elle est devenue plus active. À titre d’exemple, les banques centrales utilisent de plus en plus les décotes (haircuts) sur les titres qu’elles reçoivent en garantie. Mais il est clair que le système aura toujours besoin d’actifs sûrs pour fonctionner. Comme souligné précédemment, les exigences en matière de liquidité ont également renforcé ce besoin. Et les titres souverains restent les actifs les plus liquides et sûrs à ce stade [4]. Résoudre le risque de concentration ne pourra donc se faire qu’en cohérence avec le cadre sur la liquidité, c’est-à-dire en faisant en sorte qu’il y ait toujours suffisamment d’actifs liquides dans le bilan des banques pour interagir avec la politique monétaire, assurer les appels de marge… Diversifier l’exposition souveraine est souhaitable mais c’est un exercice délicat, notamment hors zone euro, car cela entraînerait un risque de change. Cette réforme, on le voit, est délicate du fait de ces nombreuses interactions entre les différents aspects de la réglementation, auxquelles s’ajoutent les considérations politiques.

 

Propos recueillis par Séverine Leboucher

[1] « Reducing Variation in Credit Risk-Weighted Assets – Constraints on the Use of Internal Model Approaches – Consultative Document », BIS, 24 mars 2016.

[2] Andrea Enria, Adam Farkas et Lars Jul OVerby, « Sovereign Risk: Black Swans and White Elephants », European Economy – Banks, Regulation, and the Real Sector, 2016.

[3] Ce niveau serait défini par rapport aux exigences du LCR. Au-dessus de ce niveau, les banques se verraient imposer une pondération des dettes souveraines croissante.

[4] Dans l’article précédemment cité, les auteurs Andrea Enria, Adam Farkas et Lars Overby font également référence à une idée d’actifs issus d’une titrisation de dettes souverains multi-pays, les ESBies. Ils permettraient de diversifier le risque souverain dès l’émission, sans créer un régime de responsabilité partagé en cas de défaillance, et donc de réduire le risque de concentration (Brunnermeier M.K., Garicano L., Lane P., Pagano M., Reis R., Santos T., Van Nieuwerburgh S. et Vayanos D. (2011), « ESBies: A Realistic Reform of Europe’s Financial Architecture », VoxEU).

 

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Traitement prudentiel de la dette souveraine : le casse-tête de la réforme

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