Cryptomonnaies : vers une souveraineté monétaire digitale ?

Parler de cryptomonnaie en cette période revient à parler d’un foisonnement tant technologique que juridique. La monétique digitale constitue un enjeu majeur pour le système financier auquel sont confrontés les pouvoirs publics, les banques centrales, les autorités de régulation, les établissements de crédit et les citoyens.

Les cryptomonnaies se définissent comme « Toute représentation numérique d'une valeur qui n'est pas émise ou garantie par une banque centrale ou par une autorité publique, qui n'est pas nécessairement attachée à une monnaie ayant cours légal et qui ne possède pas le statut juridique d'une monnaie, mais qui est acceptée par des personnes physiques ou morales comme un moyen d'échange et qui peut être transférée, stockée ou échangée électroniquement », au sens de l’article L. 54-10-1 du Code monétaire et financier [1] . Bien évidemment, cette définition admet les bitcoins [2] mais aussi les ethers, XMR (Monero) ou litecoin, c’est-à-dire à tout crypto-actif [3] renvoyant à une fonction de paiement. Elles restent des moyens d’échange, c’est-à-dire des « vecteurs monétaires acceptés par des personnes pour s’acquitter contractuellement de leurs dettes d’échange. [Elles] ressemblent aux monnaies légales en ce sens qu’elles n’ont pas de valeur intrinsèque mais elles en diffèrent dans le sens où elles ne sont pas garanties par un émetteur mais surtout du fait qu’elles n’ont pas cours légal [4] . » D’ailleurs, certains commerçants dans des pays de plus en plus nombreux acceptent d’être payés en cryptomonnaies. En revanche, la nature juridique du bitcoin n’est pas encore fixée [5] , et ce même si la Cour de justice de l’Union européenne [6] a décidé qu’il n’était pas un bien corporel dès lors qu’il n’existe que sous la forme d’un code numérique [7] .

Mais les cryptomonnaies ont – à tort ou raison – mauvaise presse car elles peuvent être utilisées dans de nombreuses affaires de rançongiciel (ransomware) où les bitcoins sont souvent demandés à titre de rançon [8] ou de manière plus large en relation avec des trafics de toute nature sur le dark web [9] , alors que sa valeur au 21 février 2021 a dépassé les 45 000 euros ! Les cryptomonnaies sont également des vecteurs de risques de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme. En outre, elles font l’objet d’une bulle spéculative exposant les investisseurs à des risques financiers importants. Ces différents inconvénients – notamment la fluctuation de cours – ont induit le déploiement des stablecoins ou « jetons de valeur stable ».

Après avoir examiné les stablecoins (I.), nous serons conduits à envisager l’émergence de monnaies digitales émises par des banques centrales (II.).

L’avènement des stablecoins

Si certaines cryptomonnaies ont une portée et une utilisation assez limitées, les stablecoins sont susceptibles d’être massivement utilisés et de devenir systémiques avec les global stablecoins. L’une des plus médiatiques est le libra, devenu diem en décembre 2020 [10] , créé par Facebook, l’intention de ce dernier étant d’associer à son réseau un actif digital privé permettant aux utilisateurs d’échanger des fonds, entre particuliers ou de particulier à commerçant.

Ce sont des jetons (token) ou cyberjetons, à savoir « des actifs numériques émis et attribués ou transférés au moyen d’un dispositif d’enregistrement électronique partagé à un participant à ce dispositif [11] ». Ils sont par conséquent inscrits dans une blockchain.

Les caractéristiques en seraient les suivantes :

– référencement sur le dollar dans un premier temps, puis vraisemblablement sur un panier de devises dans un second, dans le but d’assurer une utilisation universelle tout en limitant le risque de change ;

– circulation sur une blockchain privée de consortium ;

– émission des unités par Libra Association, fonds domiciliés en Suisse réunissant les organismes habilités à valider les transactions.

Confrontée à l’emprise croissante des GAFAM dans la souveraineté monétaire, la réponse européenne s’est fait attendre. Aboutissement d’un long processus, elle prend désormais la forme d’une proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil sur les marchés de crypto-actifs du 24 septembre 2020 [12] , et modifiant la directive (UE) 2019/1937. Cette proposition de règlement ambitionne notamment de déterminer les contours des stablecoins et définit le « jeton se référant à un ou des actifs » comme « un type de crypto-actif qui vise à conserver une valeur stable en se référant à la valeur de plusieurs monnaies fiat qui ont cours légal, à une ou plusieurs matières premières ou à un ou plusieurs crypto-actifs, ou à une combinaison de tels actifs ». Il s’agirait donc d’une cryptomonnaie liée à un actif (plusieurs monnaies légales, une ou plusieurs matières premières, un ou plusieurs crypto-actifs) du fait que la valeur des droits émis correspond à la valeur d’un ou plusieurs actifs gardés en réserve par les détenteurs.

La proposition de règlement viendrait remplacer les cadres nationaux existants applicables aux crypto-actifs non couverts par la législation existante de l’Union sur les services financiers et aurait pour objectif de préciser des règles spécifiques pour les stablecoins, y compris lorsque ceux-ci se rapprochent de la monnaie électronique (voir Tableau).

Les articles 15 et suivants de la proposition de règlement décrivent les conditions d’agrément pour offrir au public des jetons se référant à des actifs et demander leur admission à la négociation sur une plate-forme de négociation de crypto-actifs, en s’appuyant notamment sur un « livre blanc » [13] . Lorsque les stablecoins ont une visée mondiale et non simplement régionale, elles peuvent être qualifiées de global stablecoins. À ce titre, la Banque Centrale Européenne (BCE) a publié une consultation relative aux perspectives réglementaires et de stabilité financière à ce sujet [14] .

Ces global stablecoins peuvent remettre en cause la politique monétaire et partant, la souveraineté monétaire d’un État dès lors qu’elles se substitueraient aux monnaies légales comme moyen de paiement [15] . En effet, si elles fonctionnent comme monnaie, elles ne constituent pas pour autant une monnaie légale puisqu’elles ne sont ni émises, ni garanties par une banque centrale et par conséquent, ne disposent pas du pouvoir libératoire qui y serait attaché. Des incertitudes donc de la part des institutions financières nationales et internationales, quant à l’avenir des stablecoins mais qui pourrait s’éclaircir avec l’avènement des monnaies numériques de banque centrale (MNBC).

La souveraineté monétaire des États avec l’émergence des MNBC

La situation est ironique lorsque l’on sait que le bitcoin avait été imaginé comme instrument de lutte contre les institutions financières et le fait que les banques centrales entendent s’approprier cette technologie constitue un paradoxe. Pourtant, dès 2015, le Comité sur les paiements et les infrastructures de marché a publié un rapport sur ce sujet [16] .

Pour l’heure, les MNBC sont encore à l’état de projet, comme le yuan numérique pour la Banque Populaire de Chine [17] ou la e-Krona de la Banque Centrale de Suède [18] . Elles répondent au besoin légitime des États de gérer la diminution du cash couplée à la digitalisation croissante de l’économie.

La Banque de France la définit comme un « actif numérique émis et détruit par la seule banque centrale, s’échangeant au pair avec les billets et les réserves, disponibles en permanence et dans des transactions de pair à pair et circulant sur des supports numériques au moins en partie différents de ceux utilisés de nos jours » [19] . L’objectif d’émission d’une MNBC serait d’offrir un instrument de paiement parfaitement liquide et sûr, adapté à l’évolution technologique.

De manière plus intégrée, la proposition de Règlement intègre la MNBC sous la terminologie de « jeton de monnaie électronique » entendu comme « un type de crypto-actif dont l’objet principal est d’être utilisé comme moyen d’échange et qui vise à conserver une valeur stable en se référant à la valeur d’une monnaie fiat qui a cours légal » (art. 3.4 de la proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant la directive (UE) 2019/1937 préc.).

Deux types de MNBC sont reconnus par le FMI, la BRI ou certaines banques centrales :

– une MNBC de gros, c’est-à-dire accessible aux institutions financières ou à seulement certaines d’entre elles. Les transactions dans cette dernière seraient validées par les participants, éventuellement en l’absence de la banque centrale, celle-ci disposant en tout état de cause d’une traçabilité intégrale des opérations effectuées. Selon la Banque de France [20] , elle devrait « être rémunérée afin de ne pas rompre l’unité de la base monétaire, le plus simple consistant à lui appliquer le même traitement qu’aux réserves, tandis que la MNBC de détail pourrait ne pas l’être, à l’instar de la monnaie fiduciaire » ;

– une MNBC de détail, c’est-à-dire accessible à tous. Son utilisation aurait à satisfaire les exigences de respect de la vie privée et de LAB/FT. Son mode de circulation peut s’effectuer sous forme de jetons, où la MNBC est associée à un support physique qui en caractérise la détention ou sous forme de modèle de comptes. Quel que soit le mode de circulation retenue, la distribution d’une MNBC pourrait s’effectuer via des intermédiaires.

Une MNBC a principalement vocation à être utilisée comme tel au sein du territoire dans laquelle elle serait reconnue comme une monnaie légale. En dehors de celui-ci, elle deviendrait une devise digitale sans bénéfice attaché au pouvoir libératoire, ce qui constitue un désavantage par rapport aux global stablecoins dont la reconnaissance s’effectuerait – en principe – conventionnellement par les usagers dans tous les États où ce global stablecoin serait utilisé.

Pour l’Union européenne, les traités européens ne prévoient pas expressément la capacité pour la BCE d’émettre de la MNBC. À moins de considérer l’émission de la MNBC comme une simple modalité technique d’exercice de ses missions habituelles, il faudrait la rattacher aux dispositions existantes des traités si l’on souhaite éviter de procéder à une modification de ceux-ci (art. 129(3) TFUE).

De plus, la question se pose de savoir si la MNBC devrait avoir cours légal. En l’état actuel, seuls les billets émis sous une forme physique par l’Eurosystème et les pièces (art. 11 du Règlement CE/974/98) en bénéficient dans la zone euro comme le précise l’article 128 TFUE. À supposer qu’une MNBC de détail assimilable à une forme dématérialisée des billets soit reconnue comme une nécessité au sens de l’article 127(2) TFUE par la BCE et le SEBC, elle bénéficierait du cours légal. En effet, une telle émission pourrait être devenue nécessaire pour conserver la capacité à mettre en œuvre la politique monétaire, « si par exemple des actifs « tokenisés » devaient être admis en garantie des opérations de politique monétaire » [21] .

À défaut, si le Système européen de banques centrales s’engageait à l’égard de tout détenteur de MNBC à échanger sans délai la MNBC contre de la monnaie fiduciaire, la sécurité apportée par cet engagement devrait être perçue comme équivalente à celle que confère le cours légal.

Les MNBC sont enfin susceptibles d’avoir une incidence forte sur la souveraineté monétaire en donnant plus de pouvoir aux banques centrales et par voie de conséquence moins de pouvoir aux banques traditionnelles.

Aujourd'hui, les cryptomonnaies se sont construites en dehors de tout droit monétaire, non pas tant en raison de leur forme digitale incorporelle qu’en raison de leur caractère apatride. Les initiatives nationales et européennes d’intégration sont toutes récentes et cherchent à juguler l’émergence des global stablecoins en prévoyant une alternative régalienne crédible. Comme le rappelait le Doyen Carbonnier, « il ne faut pas avoir l'illusion que cette monnaie privée, si monnaie privée il y a, échappe pour autant à la souveraineté monétaire. La souveraineté monétaire doit être, à peine d'utopie, maintenue comme l'un des fondements du droit des monnaies : mais la souveraineté monétaire ne peut être une dictature » [22] . Une dictature qui serait menée par des acteurs privés qui s’émanciperaient de toute emprise étatique. À ce titre, dans le cadre d’une opinion portant sur la proposition de Règlement, la BCE a fait état de son souhait de disposer d’un droit de veto [23] pour tout stablecoin qui serait lancé en Europe par des émetteurs étrangers… Les banques centrales veillent à trouver le juste équilibre entre innovation et souveraineté monétaire.