La crise financière de 2008 a suscité des réflexions et des tentatives nombreuses pour chercher à maîtriser les systèmes financiers et à réduire les risques individuels et systémiques. Cette réflexion est normale, la crise, non encore terminée, ayant été d’une ampleur inédite depuis 1929. Les réformes Bâle III, le ratio de levier, les ratios de liquidité, les plans de sauvegarde ou de résolution (living wills) ont été les premières réponses apportées par les autorités.
L’année dernière, les autorités américaines ont proposé une réforme – la
On le voit, les deux approches proposées actuellement, en attendant la troisième, ne visent pas les mêmes domaines et ne partent pas des mêmes postulats : contraindre les activités de banque d’investissement réalisées sur compte propre pour l’une, éviter la perte des dépôts pour l’autre.
L’objet, en revanche, peut être compris comme similaire : éviter les débordements des banques de marché ou stabiliser les banques de dépôts. En fait, les deux approches visent, directement ou indirectement, à protéger les dépôts et à limiter l'appel éventuel aux contribuables à cette seule activité.
Quant aux raisons profondes de ces choix pratiques, elles sont à rechercher dans l’histoire de ces deux pays.
Un objectif identique, des moyens différenciés
Pour des raisons de
Toujours pour des raisons prudentielles, les Américains ont connu des
De façon plus générale, on peut remarquer que ces deux approches relèvent de l’administratif et non du prudentiel, une approche pourtant favorisée ces vingt dernières années, qui, elle, vise à contraindre par les prix le risque, notamment par une meilleure évaluation, par des charges en fonds propres adéquates aux risques ou par des outils et des règles de surveillance – probabilité de défaillance et pertes en cas de défaut. Pour ces deux règles nouvelles que sont Vickers et Volcker, il s’agit donc d’un retour en arrière sur l’évolution de ces vingt dernières années.
Quelles sont les modalités de ces deux règles, leurs impacts possibles, notamment pour les banques de l’Europe continentale ? Quelle forme souhaitable pourrait prendre la future règle européenne ?
I. La règle Vickers
Éléments de contexte et objectifs
Le 16 juin 2010, le chancelier de l’Échiquier, George Osborne, a annoncé la création d’une Commission sur les banques présidée par Sir John Vickers pour proposer une réforme qui assurerait efficacement la stabilité du système bancaire contre des chocs futurs et qui, surtout, protégerait mieux les déposants et faciliterait une résolution de crise plus aisée et moins coûteuse pour le pays. Le 12 septembre 2011, le Rapport Vickers proposait un cantonnement (ring-fencing) de la partie banque de détail dont les règles sont exposées ci-après. La Commission Vickers a proposé que ces règles soient mises en œuvre au début de 2019, en liaison avec celles de Bâle III.
La règle : un cantonnement (ring fencing) de la partie banque de détail
L’idée est de placer la banque de détail domestique derrière une barrière, sans pour cela casser les groupes : ce n’est donc pas un nouveau Glass-Steagall, ni de la banque étroite (narrow banking), ni une mesure visant à placer la partie détail des groupes dans des entités complètement séparées des groupes bancaires.
La règle Vickers détermine quels clients et activités doivent être cantonnés, ainsi que les liens possibles entre les entités cantonnées et le reste du groupe. De façon plus précise, il s’agit d’isoler les « services bancaires vitaux » (minimum) à destination des ménages et des PME. Seules ces banques cantonnées auront le droit de fournir ces services dits « mandated services ». Il s’agit de services de caisse ou de découvert et des dépôts et crédits à la clientèle et aux petites à moyennes institutions. Sur ces banques, le niveau des garanties serait réduit de façon à éviter la prise de risque attachée au hasard moral. Les seules activités permises sont donc la fourniture de services qui ne sont pas interdits ; les activités connexes n’étant permises que si elles sont indispensables à la fourniture d’un service autorisé et non en tant qu’activité ou ligne de métier séparée (standalone). Par exemple pour les opérations de trésorerie, celles permises ne doivent qu’être strictement liées et indispensables à la fourniture des services et opérations permises (voir Encadré 1).
Les contraintes en fonds propres pesant sur ces banques
Fonds propres : les banques cantonnées, qui ont des actifs pondérés (ou RWA) supérieurs à 3 % du PIB anglais, devront maintenir un ratio Fonds propres/RWA d’au moins 10 %. Les banques systémiques ont un régime particulier décrit ci-dessous.
Celles n’ayant qu’un ratio RWA/PIB compris entre 1 et 3 % pourront ne détenir un ratio Fonds propres/RWA que de 7 à 10 %.
Ratio de levier : toutes les banques ayant leur siège en Angleterre et toutes les banques cantonnées sont invitées à maintenir un ratio de levier en Tier 1 – Tier 1 leverage ratio – d’au moins 3 %. Toutes les banques cantonnées ayant un ratio RWA/PIB anglais de 1 % et plus verront leur ratio de levier accru, allant à un maximum de 4,06 % pour une taille de bilan mesurée par RWA/PIB anglais de 3 %.
Bail-in bonds : les autorités auront le droit d’imputer d’abord les pertes éventuelles sur la dette long terme non sécurisée (bail-in bonds) avant d’imposer des pertes sur les autres passifs (par exemple dettes non subordonnées). Les autorités devraient également avoir le droit d’imposer cette règle sur tous les passifs non subordonnés (other unsecured liabilities) lors d’un plan de résolution de faillite en cas de nécessité.
Préférence pour les déposants : en cas de faillite, et également lors d’une résolution de crise, tous les déposants assurés sur leurs dépôts passeront avant les autres créditeurs, si ces derniers ne sont pas assurés ou seulement assurés avec une charge flottante.
Capacité d’absorber les premières pertes : les banques anglaises systémiques (i.e. les G-SIFI ayant leur siège en Angleterre) ayant une surcharge en fonds propres de 2,5 % à ce titre et les banques cantonnées ayant une taille importante mesurée par le ratio RWA/PIB anglais de 3 % ou plus devront détenir des fonds propres en capital et bail-in bonds (capacité à absorber les pertes) de 17 % au moins. Pour les groupes anglais moins importants n’ayant qu’une surcharge en fonds propres inférieure à 2,5 % et les banques cantonnées plus petites (ratio RWA/PIB compris entre 1 et 3 %), leur capacité à absorber les pertes se situera sur une échelle de 10,5 à 17 % des RWA.
Coussin (buffer) systémique : le superviseur de tout groupe classé G-SIB et ayant son siège social en Angleterre ou toute banque cantonnée ayant un ratio RWA/PIB supérieur à 1 % devrait pouvoir demander à ces banques d’avoir une capacité d’absorption de 3 % des RWA, notamment s’il a des doutes sur la capacité de la banque face à une fermeture pour qu’elle n’entraîne qu’une dépense minimale en fonds publics. Le superviseur déterminera également quels sont les fonds propres nécessaires à rajouter au besoin, sous quelle forme et dans quelle entité (sous-consolidée ou solo).
Règles relatives aux liens légaux et opérationnels entre entités
La question suivante a trait aux conditions juridiques ou opérationnelles qui sont applicables aux liens entre entités : quand la banque cantonnée fait partie d’un groupe plus important, le superviseur doit s’assurer qu’il peut l’isoler du reste du groupe en quelques jours pour qu’elle puisse continuer à offrir ses services de base sans qu’un apport en capital soit nécessaire. De ce fait, il est demandé que les banques cantonnées soient des entités légalement séparées. De même, toute institution financière possédée pour tout ou partie par la banque cantonnée ne doit conduire que des opérations permises par le statut de banque cantonnée. Le bilan de ces entités ne doit contenir que des actifs ou passifs relevant de ce type de services ou opérations. En revanche, le groupe total consolidé doit mettre en place tous les arrangements possibles (personnels, systèmes, services) pour assurer que la banque cantonnée pourra continuer à offrir ces services de base, quelle que soit la situation financière du reste du groupe.
Par ailleurs, la banque cantonnée doit :
- soit être un membre direct des systèmes de paiement qu’elle propose ;
- soit utiliser ceux d’une autre banque cantonnée comme agent pour son compte.
Des amendements restent possibles
Les discussions ne sont pas terminées en Grande-Bretagne et il est possible que des amendements soient proposés, suite aux efforts des banques anglaises et d’autres pays assez peu enthousiastes pour ces nouvelles règles contraignantes et coûteuses, tant en fonds propres qu’en frais d’organisation. Les Britanniques ont fait des démarches auprès de la Commission européenne pour qu’elle adopte cette règle. Quant aux pays de l’Europe continentale, ils sont traditionnellement plus favorables à la notion de banque universelle, plus à même d’étaler les conséquences des risques, et n’ont pas eu de façon récurrente des difficultés similaires provenant d’un contrôle perfectible de la qualité des portefeuilles de crédit et des risques de transformation. Par ailleurs, la démarche, non concertée, n’a probablement que peu de chance de trouver des soutiens vigoureux.
On remarquera toutefois que contrairement à la règle Volcker, qui tente d’imposer une extraterritorialité, la règle Vickers ne s’applique qu’aux banques anglaises ou plus précisément aux banques britanniques et aux succursales britanniques de banques hors de l’AELE (donc ni de la Suisse ni des îles anglo-normandes).
Il est à noter que les exigences en capital apparaissent plus élevées que celles requises par Bâle (et donc par l’Europe, au titre de la CAD IV). Or, sur le plan du droit, la CAD IV est en théorie d’harmonisation maximale, c’est-à-dire que les États membres ne doivent pas pouvoir augmenter les exigences.
Au total, cette règle, si elle est mise en œuvre, gênera plus les banques britanniques que les étrangères, les suisses en étant exemptés. Il restera à voir qu’elle sera la réaction des principales banques britanniques, car leur modèle d’organisation sera à revoir.
En l’absence de changement sur le contrôle du risque de crédit et de son provisionnement, on peut s’interroger sur l’efficacité du système complexe et probablement difficile à maintenir que souhaiteraient monter les Britanniques. Comment, par exemple, assurer que la partie hors barrière pourra fournir en toutes circonstances les moyens nécessaires à la banque cantonnée, alors que des risques seront transférés et naîtront dans la partie hors barrière, qui est non cantonnée ? Cette remarque vaudra également, mais en sens inverse, pour la règle Volcker.
II. La règle Volcker
La section 619 du Dodd-Frank Act est appelée la règle Volcker. Cette dernière a depuis lors été codifiée à la Section 13 du Bank Holding Company Act of 1956 (BHCA). Elle vise à protéger le système bancaire américain (et in fine le contribuable) et notamment la partie banque de dépôts, des possibles excès des opérations de portefeuille de négociation réalisées pour compte propre. Dans ce cas, les opérations de proprietary trading et de private equity sont cantonnées, sauf exceptions prohibées. Il s'agit d'interdire l'investissement ou la promotion de tous les fonds d’investissement au sens large. Les
La règle Volcker conduit donc à séparer (ring-fencing) les activités de négociation (trading) pour compte propre, et interdit également pour cette partie de la banque d’investir dans des hedge funds ou des fonds d’action non cotées (private equity). Les opérations pour compte propre devraient donc à l’avenir être cantonnées dans une structure séparée (stand alone) à laquelle des règles strictes de conformité et de reporting seront applicables.
Toutes les banques assurées par le FDIC (i.e. les banques exerçant une activité de dépôt ou « insured depository institutions ») et leurs maisons mères sont assujetties à cette règle, de même que toutes les banques étrangères ayant une agence ou une succursale américaine et à tous leurs affiliés dans le monde possédés à plus de 25 %. L’ensemble des grandes banques étrangères travaillant aux États-Unis sont, sauf changement et si les discussions en cours reçoivent une issue favorable, touchées par cette règle extraterritoriale. Les seules exceptions concernent les cas où les transactions pour compte propre ont lieu totalement et exclusivement hors des États-Unis ; il en va de même pour les fonds (acquisition, détention ou sponsorship) en dehors des États-Unis.
Le portefeuille de négociation : les opérations permises…
En revanche, il est prévu d’exclure des règles Volcker et donc de permettre les activités suivantes, à condition qu’il n’y ait pas de conflit d’intérêt avec les clients et les contreparties suivantes :
- les dettes gouvernementales américaines (US Government Treasury). La question des dettes souveraines – notamment des Européens, Japonais et Canadiens – est en cours de discussion. Ces pays ont écrit des courriers officiels ;
- les obligations des institutions gouvernementales finançant le logement et l’agriculture (Fannie Mae, Freddie Mac, FHLB, Ginnie Mae, Farmer Mac, Farm Credit Bank) ;
- les obligations des États américains et de leurs collectivités locales ;
- les opérations faites à la demande des clients ou pour leur compte, y compris en services sans risque en principal, comme le conseil en investissement, en négociation de commodités, ou l’activité de trustee ;
- les opérations de teneur de marchés (market maker) ou de souscription (underwriting) répondant à une demande de la clientèle ;
- les opérations de couverture (hedge transactions) ;
- le trading par une compagnie d’assurance contrôlée (regulated) ;
- les investissements dans certains projets à visée sociale (PME, aide sociale, réhabilitation d’immeubles notamment historiques) ;
- les investissements en tant qu’agent pour le compte d’une assurance ;
- les transactions liées à des opérations de titrisation ou de ventes de prêts ;
- bien sûr, les opérations sur le portefeuille de négociation pour compte propre réalisées par les filiales ou succursales non américaines de banques non américaines.
…mais avec des règles précises à suivre
On remarque que, sauf pour certains produits autorisés (comme la négociation d’obligations du gouvernement américain), les opérations de négociation pour fonds propres relèvent de la comptabilité d’intention dont l’objet, ou le statut (qui contrôle l’établissement ?) ou les règles en capital (application des charges relatives aux risques de marché) sont déterminés. Mais même des activités permises comme celle de teneur de marché ont des règles précises à suivre : ainsi, les activités de ce desk ne doivent pas excéder « la demande raisonnablement attendue des clients » tout en exerçant cette activité de façon continue et régulière, étant prêt à vendre et à acheter des positions courtes ou longues. L’organisation de la gestion des risques (risk-management) doit aussi suivre des règles : par exemple, ne pas prendre de risques excessifs ou inhabituels, ne pas prendre de positions pour bénéficier des variations brusques de prix. Par ailleurs, il est demandé que les rémunérations de ce compartiment suivent seulement l’accroissement des revenus nés du service rendu aux clients.
Il en va de même pour les activités de souscription (underwriting) où il est demandé que cette activité ne dépasse pas la demande court terme « raisonnablement à attendre » de la part des clients et contreparties.
Pour leur part, les activités de couverture visant à réduire les risques (risk-mitigation hedging) doivent être « raisonnablement corrélées aux risques couverts » et leur ajout ne doit pas créer une position directionnelle par rapport à l’ensemble de la gestion actif-passif. Ces activités doivent faire l’objet d’une documentation, suivre des règles et des procédures écrites.
Les règles applicables aux hedge funds et aux fonds en private equity
Dans la partie cantonnée – la banque de négociation pour compte propre –, ces activités ne sont plus permises. L’interdiction porte sur l’acquisition et la détention en principal de parts d’un «
En revanche, restent permises les activités suivantes, à condition qu’il n’y ait pas d’interdiction préalable concernant les possibles conflits d’intérêt, et qu’elles ne conduisent pas à une exposition trop forte en matière de produits risqués pouvant mettre en cause la stabilité financière du groupe ou du pays :
- de gestion d’actif (avec une limite en capital d’au moins 3 % en Tier 1 : la valeur agrégée de tous les investissements en covered fonds détenus à ce titre doit être déduite des fonds propres de l’entité bancaire) ;
- de couverture visant effectivement à réduire les risques ;
- de titrisation de crédits (dérivés de taux ou de change, prêts, crédits-bails et actifs liés à des ABS) ;
- des joint ventures ;
- les véhicules d’acquisition ;
- des filiales engagées dans la gestion de la liquidité ;
- des émetteurs d’ABS.
Conformité, procédures
L’entité doit au moins respecter les règles de contrôle interne et de conformité :
- des règles « raisonnablement documentées » de procédures et de politiques écrites ;
- un système de contrôle interne « raisonnablement » établi ;
- un système de gestion ;
- des tests indépendants sur l’effectivité et l’efficience de ces procédures ;
- une formation adéquate du personnel ;
- des enregistrements et une piste d’information gardée au moins 5 ans permettant de s’assurer que les règles Volcker sont bien en place et suivies.
Mise en œuvre
Il est prévu que la règle Volcker entre en place au 21 juillet 2012. Les établissements auront 2 ans pour se conformer totalement, la date butoir étant fixée au 21 juillet 2014. Les textes prévoient un éventuel prolongement d’1 an, trois fois de suite (ce qui donnerait jusqu’au 21 juillet 2017), mais l’opinion prévaut que les cas d’extensions seront rares. Toutefois, il est possible que les remarques et critiques ou un changement d’administration amènent des modifications. Ainsi, les banques américaines mettent en avant les difficultés que la règle pourrait entraîner sur le marché des ETF (Exchange Traded Funds) et demandent une exemption en raison de l’importance pour elles, de cet outil de gestion. Paul Volcker lui-même, le 13 février, face à l’abondance de commentaires, a écrit une lettre indiquant que sa règle devrait être alignée sur les systèmes internes de contrôle et de reporting des banques pour être efficace et acceptée. Pour lui, il est important que les dirigeants soient convaincus du bien-fondé de la règle mais que les mesures de suivi mises en place – dites « métriques » – aideront à déceler les positions cachées. Il défend à nouveau l’intérêt de sa règle pour la stabilité financière tout en reconnaissant sa complexité.
Les impacts
Si la règle est efficace, elle réduira certes dans un premier temps les risques systémiques et leur diffusion mais pourrait diminuer le dynamisme des marchés et leurs liquidité et profondeur, les banques étant traditionnellement des acteurs très actifs. Il en va de même des hedge funds et des fonds d’actions non cotées. Si elle devient peu efficace – ce qui arrive généralement aux systèmes basés sur des règles nombreuses qu’il faut sans cesse élever –, le bénéfice sera plus douteux.
Pour les banques américaines, la mise en place s’avérera certainement coûteuse et complexe. L’impact économique net est, on l’a vu, plus difficile à mesurer aujourd’hui, mais il est vraisemblable que certains segments d’activité pourraient se réduire ; la liquidité en dollars de certains compartiments devrait souffrir, notamment sur les transactions entre les États-Unis et le reste du monde.
Pour les banques européennes importantes, en raison de l’optique d’extraterritorialité prise par les autorités américaines, celles désirant avoir une activité aux États-Unis devront se conformer aux règles, sauf si un accord d’équivalence avec une future règle européenne – comme l’Europe le fait dans le monde de l’assurance pour la réglementation Solvabilité 2 –, arrive à être établi. La question de la possibilité pour les banques américaines d’avoir la capacité de continuer à acheter des obligations de fonds souverains européens est à cet égard importante.
Alors que le traitement du trading book a pris du retard à Bâle, mais que l’Europe a pris de l’avance via la CRD 3 (transcrivant Bâle 2.5), la décision unilatérale des États-Unis va en compliquer la solution.
Enfin, la question des swaps dealers mérite également des éclaircissements.
III. Une règle communautaire ?
Face au développement inopiné de règles aux États-Unis et en Grande-Bretagne, il est difficile pour l’Europe de ne rien dire ou de ne rien faire. Le Commissaire Barnier a décidé de créer un groupe de travail sur ce thème. Les premières orientations ne sont pas publiques.
On peut s’interroger sur la nécessité – et sur la possible compatibilité – d’une règle européenne. Elle n’est peut-être pas absolument indispensable. L’Europe, en effet, contrairement aux États-Unis, a appliqué Bâle II et va appliquer Bâle III (la CRD 4). S’il était décidé d’en faire une, il faudrait qu’elle soit simple pour être efficace, sachant que les grandes banques auront à mettre en œuvre une forme de règle Volcker si elles veulent conserver des relations avec les États-Unis.
La règle Vickers n’est pas très attirante pour les superviseurs européens généralement attachés à la notion de banque universelle.
Vers une troisième voie ?
La règle Volcker est un empilement de règles qui va s’appliquer aussi aux grandes banques européennes ayant des relations avec les États-Unis et, de fait, devenir probablement « obligatoire ». Si donc il était décidé de faire une règle européenne communautaire, une possibilité d’aboutir en gros aux mêmes buts que ceux visés par la règle Volcker serait de limiter la banque de négociation pour compte propre à 7 à 10 % du total des fonds propres prudentiels avec, au besoin, une modulation en fonction de l’excédent des fonds propres par rapport au ratio cible. L’objet est d’éviter que la perte due à cette activité ne dépasse en toute éventualité 7 à 10 % du Tier 1 pour ne pas mettre en danger une banque et éviter ainsi de créer un possible risque systémique.
Il conviendrait également de limiter l’usage des produits très risqués : ceux dont la perte peut dépasser la valeur du nominal, ainsi que d’autres produits, dont les plus dangereux sont aussi ceux dont l'évaluation est entachée d'une grande incertitude, notamment parce qu'elle repose sur des paramètres non observables, pour reprendre la terminologie comptable. En cas de panique sur les marchés, ces valorisations, très sensibles aux informations, s'écroulent et la perte qui en résulte est largement supérieure à ce qu'anticipe un modèle basé sur une distribution normale des évolutions de prix.
Si l’on veut malgré tout éviter l’effet de contagion et alors que la notion de muraille de Chine semble insuffisante, il est possible de limiter les conflits d’intérêt en obligeant la partie cantonnée de la banque en proprietary trading à ne pas négocier avec le reste du groupe, pour interdire un jeu entre les positions pour compte propre et l’intérêt de ses clients. Il serait possible enfin, au besoin, de retirer du portefeuille contraint certaines lignes de métier (teneur de marché par exemple).
Cette règle serait sans doute plus simple à mettre en œuvre et à surveiller que les règles Vickers et Volcker et serait donc probablement plus efficace.
Une reconnaissance d’équivalence
Pour le reste, les réglementations prudentielles déjà en place ou à venir sous peu devraient permettre de limiter les risques sur la partie commerciale de la banque. L’arbitrage est entre une réglementation « prudentielle » basée sur les principes et une réglementation « administrative » basée sur des règles extrêmement précises dont l’expérience montre que, finalement, une brèche finit par s’ouvrir par où le danger arrive. La ligne Maginot en est l’exemple.
Le mieux serait bien sûr qu’une reconnaissance d’équivalence soit établie avec les États-Unis, plutôt que l’application de l’extraterritorialité dans les deux sens. C'est le sens de la démarche de l’ensemble des autorités françaises dans un courrier conjoint récent.
On comprend très bien que les autorités américaines ne souhaitent pas voir se développer des bulles spéculatives portées par des banques étrangères. La méthode proposée va certes apporter des avantages en termes de limitation de transmission de risque, mais aussi plus d’inconvénients que d’avantages, aux États-Unis comme pour l’ensemble du monde.
Par ailleurs, sans appliquer la règle Vickers, on pourrait réfléchir à certains principes de protection de la partie banque de dépôts basique – via par exemple les plans de résolution, rendus alors plus aisés. En revanche, contraindre totalement la partie banque de dépôts et laisser la partie hors frontière Vickers libre d’agir sur la Place de Londres a peu de chance de garantir à terme et pour toujours la stabilité de l’ensemble. Ainsi, demander que la partie du groupe hors frontière Vickers soutienne toujours et en toutes circonstances la partie cantonnée semble relever plus d’une espérance que d’une garantie efficace.
L’Europe peut et doit trouver sa propre voie entre ces deux approches.
