La taxe sur les salaires est un impôt versé par les employeurs de certains secteurs, notamment les banques et les assurances (voir Encadré 1). Du point de vue économique, la taxe sur les salaires est en partie assimilable à une surcotisation sociale patronale progressive mais sans droit associé.
La contradiction entre taxer les salaires et modérer le coût du travail
L’existence d’une taxe sur les salaires dans le secteur financier français est un héritage historique :
- en 1968, la généralisation de la TVA avait justifié la suppression de la taxe sur les salaires pour les secteurs exportateurs, afin d’en préserver la
compétitivité-coût
[1]
. Néanmoins, la taxe sur les salaires avait été maintenue pour des secteurs essentiellement domestiques ou étroitement liés à la
sphère publique
[2]
(cas du secteur financier français à la fin des années 1960) ;
- un demi-siècle après, les conditions ayant justifié le maintien d’une taxe sur les salaires dans le secteur financier ont complètement disparu. Les établissements bancaires et d’assurance sont majoritairement privés. Les marchés financiers sont très intégrés au niveau international. La localisation des activités de banque d’investissement ou de back offices peut facilement et rapidement évoluer. A contrario, les secteurs non financiers mais soumis à la taxe sur les salaires ne sont pas soumis à la concurrence internationale. Les récentes Assises de la fiscalité ont souligné que « pour améliorer la compétitivité de nos entreprises, il convient de baisser les impôts sur la production qui grèvent la marge opérationnelle des entreprises ».
La question des effets liés à une taxation du travail sur l’emploi d’un secteur ouvert à la concurrence internationale fait l’objet de nombreux débats et publications académiques. Il serait abusif de considérer que ces effets sont mécaniquement nocifs dans tous les pays et dans tous les cas de figure. Néanmoins, un consensus a émergé depuis une dizaine d’années en faveur d’un effet sur l’emploi défavorable et significatif d’une taxation des salaires si certains
facteurs institutionnels
[3]
existent (négociation centralisée des salaires, salaire minimum relativement élevé). Ces facteurs sont présents en France. Un ordre de grandeur standard suggère qu'au niveau agrégé une hausse de 1 % du coût moyen du travail diminue l’emploi direct de 0,2 % en
moyenne
[4]
. Dans le secteur financier, l’ordre de grandeur est probablement supérieur, en lien avec des destructions indirectes d’emplois peu qualifiés induites par la disparition d’emplois à hauts revenus et par des délocalisations dans des pays à bas salaires des emplois liés aux fonctions d’exploitation.
L’effet défavorable de la taxe sur les salaires (payroll tax, dans sa version anglaise) est aussi relativement concentré sur les employés à faible niveau de formation, sur les travailleurs âgés et sur les jeunes. L’étude approfondie de
Kramarz et Philippon
[5]
(2001) estime ainsi, sur données françaises, qu’un alourdissement de 1 % du coût du travail au niveau du salaire minimum augmente de 1,5 % la probabilité moyenne d’une destruction d’emploi. Vu son barème, le taux moyen de la taxe sur les salaires en bas de l’échelle des salaires est compris entre 5 et 10 % selon le niveau de salaire. Avec une élasticité élevée de -1,5, ce niveau de taxe sur les salaires a sans doute bridé un nombre significatif d’embauches de profils à faible niveau de formation dans le secteur financier français au cours des dernières années.
Le problème de la progressivité de la taxe sur les salaires et de la tranche à 20 %
Depuis les travaux de Mirrlees (1971) couronnés par le
prix Nobel
[6]
, la recherche économique déconseille globalement d’appliquer des barèmes progressifs pour les impôts. La théorie de la
taxation optimale
[7]
estime qu’il est le plus souvent préférable d’appliquer des taxes à taux globalement constants plutôt que des taxes progressives, car les premières ont moins d’effets distorsifs sur l’activité économique que les secondes. Elles demeurent compatibles avec des considérations de
justice sociale
[8]
.
Dans ce contexte, la création récente d’une tranche à 20 % de la taxe sur les salaires, qui en pratique concerne presque exclusivement le secteur financier, est une idée malheureuse.
Elle pèse clairement sur la compétitivité de la Place financière de Paris et sa capacité à retenir les plus hauts potentiels. En effet, la tranche marginale alourdit le coût du travail hautement qualifié, un facteur de production dont le marché est désormais mondialisé. Elle rend donc plus coûteux pour l’employeur la fixation sur le territoire national des cadres à haute productivité, condition du maintien à Paris des compétences nécessaires aux activités de banque d’investissement notamment.
La recherche éditée dans les meilleures revues scientifiques fournit à ce titre des enseignements peu douteux.
Egger et Radulescu
[9]
(2009) étudient la question de l’effet des impôts dans les migrations professionnelles internationales. Ils examinent à ce titre l’influence, non seulement, de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, mais aussi celui des payroll taxes comme la taxe sur les salaires. Leur étude sur données empiriques de 49 pays montre que cet effet est significatif. Plus l’écart de taxation entre deux pays limitrophes est élevé, plus les expatriations professionnelles sont nombreuses pour les hauts revenus. Le lien est particulièrement important si les systèmes fiscaux sont progressifs. Il est significatif pour les taxes supportées par les employeurs.
Un cas-type comparant le
coût super-brut
[10]
pour une banque d’un salarié rémunéré 300 k€ brut illustre l’ampleur possible des écarts de fiscalité entre pays voisins et concurrents. En France, le coût super-brut d’un tel salarié est de 472 k€, soit nettement plus qu’à Londres (352). Près de la moitié de l’écart (120 k€) reflète l’existence de la taxe sur les salaires (49 k€). Un tel différentiel favorise naturellement d’autant plus la délocalisation des hauts revenus que ceux-ci sont géographiquement mobiles.
La tranche marginale de la taxe sur les salaires menace l’emploi des salariés moins qualifiés dans les fonctions
d’exploitation bancaire
[11]
et d’assurance. L’élasticité de l’offre de travail des banques pour les profils les plus qualifiés est faible. Les établissements financiers français ont besoin d’attirer cette catégorie de main-d’œuvre très productive. La tranche marginale de la taxe sur les salaires alourdit le coût moyen du travail pour les banques et les assurances. Elle favorise une substitution du capital au travail qui pèse sur les emplois faiblement qualifiés du secteur financier, plus facilement remplaçables par du capital que des profils de très haut niveau. Elle peut aussi accélérer les délocalisations de ces emplois (surtout présents dans les métiers d’exploitation) vers des pays à salaires plus faibles.
Là encore, la recherche économique rigoureuse confirme l’intuition.
Chéron, Hairault et Langot
[12]
(2007) montrent que des baisses de charges patronales sur les salaires (assimilables à une payroll tax) sont plus efficaces qu’une baisse du salaire minimum quand elles sont appliquées à l’ensemble des salaires. En effet, des allègements non progressifs de charges permettent d’éviter une spécialisation sur des emplois à faible productivité. Le raisonnement est symétrique : une accentuation de la progressivité de la taxe sur les salaires encourage une spécialisation de l’activité bancaire sur les emplois à productivité relativement plus faible, en contradiction complète avec les évolutions du secteur depuis
deux décennies
[13]
.
La nouvelle tranche marginale de la taxe sur les salaires est de nature à peser sur la productivité moyenne du travail en France, et donc sur la croissance potentielle.
Chéron, Hairault et Langot
[14]
(2005) suggèrent aussi qu’une baisse des charges patronales (assimilables à une payroll tax) ciblée sur les bas salaires déprime la productivité moyenne du travail en France au niveau macroéconomique.
Certes, elle permet à court terme un retour à l’emploi de personnes faiblement qualifiées. Mais depuis 20 années de mise en place de cette politique, on ne peut que constater que l’instrument a perdu de son efficacité. Les statistiques actuelles du chômage suggèrent que certains instruments complémentaires à ceux utilisés jusqu’à aujourd’hui pourraient être mis en œuvre.
Néanmoins, à
long terme
[15]
, la croissance est étroitement liée au dynamisme de la productivité du travail (
Solow, 1956
[16]
). Des allégements de charges ou taxes patronales sur les bas salaires présentent l’inconvénient de peser sur la productivité moyenne du travail (
Malinvaud, 1998 ; Crépon et Desplatz, 2002
[17]
). Le raisonnement est symétrique : plus la taxe sur les salaires est progressive, plus elle pèse sur la productivité globale des facteurs, plus elle freine la croissance potentielle.
Cette distinction entre les effets de court terme et de long terme doit être gardée à l’esprit dans les débats sur la pertinence de cibler les baisses de charges (ou taxes) patronales sur les bas salaires ou de répartir ces allègements sur toute l’échelle des salaires et des productivités.
Des arguments en faveur d’un maintien de la taxe sur les salaires
Un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de janvier 2013 (p. 198) évoque des travaux économétriques réalisés en son sein l’amenant à justifier un maintien de la taxe sur les salaires au motif notamment qu’elle permettrait de taxer une rente bancaire redistribuée aux salariés du secteur financier.
Plus précisément, le rapport note que le niveau du salaire annuel brut moyen est supérieur sur longue période - et plus dynamique - dans le secteur financier que dans l’ensemble du secteur privé. Cet écart appelé « prime salariale » peut refléter notamment :
- soit une meilleure productivité que les autres secteurs ;
- soit une meilleure capacité à attirer les salariés les plus qualifiés et/ou diplômés ;
- soit une localisation géographique dans des régions où les salaires sont plus élevés ;
- soit l’existence d’une rente captée par le secteur financier.
Les estimations suggèrent que «
la part de la prime salariale qui ne s’explique pas par des caractéristiques observables et spécifiques à un individu, qui peut alors être interprétée comme exprimant la rente propre au secteur financier […] est d’environ 4% en moyenne sur la période 1994-2007 (de 2,4 % entre 1994 et 2000 et de 3,7 % entre 2000 et 2007) ».
Ces estimations appellent quelques remarques.
1. Si la part de la prime salariale estimée comme reflétant une rente a été en moyenne de 2,4 % entre 1994 et 2000 et de 3,7 % entre 2000 et 2007, alors elle a été en moyenne d’environ 3 % sur 1994-2007 – et non 4 % comme indiqué dans le rapport. Cet ordre de grandeur ne représente qu’un cinquième de l’écart salarial entre le secteur financier et les autres secteurs. Il est essentiellement lié à un niveau de formation moyen relativement plus élevé dans le secteur bancaire et des assurances.
2. L’étude ne prend en compte que des données jusqu’en 2007. Elle ignore ainsi les effets de la crise financière. Il fait peu de doute que si l’étude avait été réalisée avec des données plus récentes, ses évaluations de la « rente bancaire » auraient été revues à la baisse. Il existe donc probablement un biais dans l’étude qui est lié à la période de
l’échantillon utilisé
[18]
.
3. Les implications de politique fiscale tirée de ces estimations soulèvent plusieurs problèmes dans le contexte financier spécifiquement dégradé pour les banques et les assurances depuis 2008. Le redressement de la taxe sur les salaires (notamment avec la création d’une nouvelle tranche marginale à 20 %) que tend à justifier le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de janvier 2013 constitue une politique fiscale pro-cyclique. En effet, elle accentue les effets défavorables de la conjoncture sur le secteur financier et sur son niveau d’emploi. Or la littérature théorique et empirique – à commencer par la littérature macroéconomique d’inspiration keynésienne – est abondante qui justifie le caractère contra-cyclique d’une politique fiscale optimale.
Pour l’ensemble de ces raisons, la justification d’un maintien voir d’un alourdissement de la taxe sur les salaires comme prélèvement pertinent pour prélever une « rente » bancaire – semble-t-il très faible par rapport à la moyenne des autres secteurs – paraît douteux. Même si la notion de rente bancaire était in fine pertinente, la question se poserait alors de savoir pourquoi cette rente devrait être prélevée au niveau des salaires, compte tenu des nombreux effets défavorables associés à la taxe sur les salaires.
Conclusion et implications pour la politique fiscale
Les éléments d’analyse économique évoqués ici suggèrent plusieurs objectifs pour les pouvoirs publics :
- le taux de la taxe sur les salaires devrait être sensiblement diminué pour les hauts salaires, afin de préserver l’emploi des salariés à faible niveau de formation dans le secteur financier, de défendre la compétitivité de la Place financière parisienne et de stimuler la productivité moyenne du travail en France ;
- le taux de la taxe sur les salaires devrait être sensiblement diminué pour les bas salaires, pour préserver l’emploi de cette catégorie de salariés ;
- la taxe sur les salaires devrait être rendue nettement moins progressive, afin d'éviter les trappes à faible productivité du travail qui pèsent sur la croissance.
Concrètement, une mesure permettrait de réaliser ces trois objectifs simultanément : la suppression de la taxe sur les salaires pour le secteur financier. À défaut, une solution dégradée mais acceptable pourrait consister en un passage à une tranche unique dont le taux serait inférieur au taux de l’actuelle 1
re tranche, à savoir inférieur à 4,25 %. Une autre solution possible consisterait à supprimer la 4
e tranche marginale de la taxe sur les salaires et appliquer un abattement significatif sur les autres tranches.
1
D'après l'exposé des motifs du projet de loi de 1968, la suppression de la taxe sur les salaires avait pour but de « promouvoir les exportations ».
2
La taxe sur les salaires avait aussi été maintenue pour des activités où l’introduction de la TVA paraissait techniquement difficile. C’est le cas du secteur financier qui supporte à ce titre des rémanences de TVA évaluées à plus de 5 milliards d'euros par an aujourd’hui.
3
Cf. par exemple le rapport « Taxation and Employment » de l’OCDE, éd. 2011, page 25, qui cite de nombreux travaux.
4
Pour les ordres de grandeur en ce domaine fournis par la littérature économétrique, cf. Nickell S. (2004), « Employment and taxes », Centre for economic performance discussion paper n° 634, London School of Economics. S. Nickell et R. Layard (1999), « Labor Market Institutions and Economic Performance », in O. Aschenfelter et D. Card (eds),
Handbook of Labor Economics, vol 3., Amsterdam, North Holland
5
F. Kramarz et T. Philippon (2001), « The Impact of Differential Payroll Tax Subsidies on Minimum Wage Employment »,
Journal of Public Economics, vol. 82, pp. 115-146. Cette revue est cotée 4 étoiles par le CNRS.
6
J. Mirrlees (1971), « An Exploration in the Theory of Optimum Income Taxation »,
Review of Economic Studies (38), pp. 175-208.
7
Cf. J. Stiglitz, « Pareto Efficient and Optimal Taxation and the New New Welfare Economics », in
Handbook of Public Economics, ed. Auerbach et Feldstein, vol. 2, pp. 991-1042, North Holland, 1987. Et aussi M. Tuomala (1990),
Optimal Income Tax and Redistribution, Oxford, Clarendon Press. J. Slemrod, S. Yitzhaki, J. Mayhar et M. Lundholm (1994), « The Optimal Two-brackets Linear Income Tax »,
Journal of Public Economics, 53, 269-290. L. Kaplow (2008),
The Theory of Taxation and Public Economics, Princeton University Press.
8
A titre illustratif, elle permet de justifier la création en 2009 du Revenu de solidarité active (RSA) qui, en se substituant au RMI, a diminué le taux marginal d’imposition des travailleurs pauvres de 100 % à 38 %. Elle est aussi compatible avec les thèses de Th. Piketty en faveur d’un surcroît d’impôt sur le revenu pour les hauts revenus, sous l’hypothèse qu’ils bénéficient d’un taux d’imposition inférieur au reste de la population.
9
P. Egger et D.M. Radulescu (2009), « The Influence of Labour Taxes on the Migration of Skilled Workers »,
World Economy, sept., vol. 32, n° 9, pp. 1365-1379 (not. tableau, p. 1377). Cette revue est cotée 3 étoiles par le CNRS.
10
Salaire net + cotisations sociales employé + cotisations sociales employeur.
11
Les effectifs des services d’exploitation bancaire représentent 27 % des effectifs des banques, soit environ 100 000 personnes.
12
A. Chéron, J.-O. Hairault et F. Langot (2008), « A Quantitative Evaluation of Payroll Tax Subsidies for Low-wage Workers: An Equilibrium Search Approach »,
Journal of Public Economics, 92, pp. 817-843. Cette revue est cotée 4 étoiles par le CNRS.
13
Les salariés embauchés par les banques sont désormais en grande majorité des diplômés de l’enseignement supérieur : 90 % ont un Bac+2 et au-delà. Dans l'assurance, les jeunes nouvellement embauchés (moins de 30 ans et moins d'un an dans l'entreprise) ont, dans 80 % des cas, un niveau de qualification bac+2 et plus ; pour 20% de ces jeunes, le niveau est de Bac+5 et plus.
14
A. Chéron, J.-O. Hairault et F. Langot (2005), « La baisse des charges en France. Un bon compromis entre emploi et productivité »,
Revue française d’économie, vol. 19, n° 4, pp. 3-40. Cette revue est cotée 2 étoiles par le CNRS.
15
L’expression « à long terme », en analyse économique ne désigne pas un phénomène ne se matérialisant que dans 10 ou 20 années. « A long terme », désigne la tendance lourde de l’économie, à l’œuvre dès aujourd’hui, et qui serait celle observée en l’absence de chocs (budgétaires, monétaires, technologique, internationaux…). Le long terme est la tendance de l’économie autour de laquelle interviennent les variations de court terme.
16
R. Solow (1956), « A Contribution to the Theory of Economic Growth »,
Quarterly Journal of Economics.
17
E. Malinvaud (1998), Les Cotisations sociales à la charge des employeurs: analyse économique, La documentation française. B. Crépon et R. Desplatz (2002), « Evaluating the Effects of Payroll Tax Subsidies for Low-wage Workers,
Working Paper CREST-INSEE. http://www.crest.fr/pageperso/crepon/payrolltax.pdf.
18
Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires suggère lui-même une forte sensibilité des données moyennes à la période prise en compte pour les régressions économétriques. Par exemple, il indique que l’écart salarial entre le salaire moyen dans le secteur financier et le salaire moyen dans le reste des secteurs marchands a diminué significativement dès 2009.
