Traitement prudentiel de la dette souveraine : le casse-tête de la réforme

Dossier réalisé par Séverine Leboucher

Introduction

Traitement prudentiel de la dette souveraine : le casse-tête de la réforme

Les banques européennes sont exposées à la dette souveraine à hauteur de près de 4 000 milliards d’euros. Sans mettre ou presque de fonds propres en couverture… Pourtant, la crise récente a montré que le risque souverain n’était pas nul. Réformer ce cadre prudentiel préférentiel est un exercice auquel les régulateurs veulent s’atteler, mais l’imbrication de ces titres pas comme les autres au cœur du système rend toute évolution du cadre très délicate.

Dettes souveraines

La crise traversée par l’Europe dans les années 2011-2012 a mis en lumière le lien financier étroit qui unit le sort d’un État à celui de ses banques. Les cas irlandais ou espagnol ont montré que les difficultés du secteur bancaire peuvent rejaillir sur l’État qui le soutient ; l’exemple grec souligne quant à lui l’influence contraire. Les banques détiennent en effet massivement des titres souverains, en particulier ceux émis par leur pays d’origine. Selon les données de l’Autorité bancaire européenne (EBA), qui publie les expositions détaillées de plus de 130 banques, ce sont 3 848 milliards d’euros de dettes souveraines qui sont portés par les bilans bancaires. Pour certains États, la part de la dette domestique dans ce total dépasse 75 % (Malte, Chypre, mais aussi Italie, Irlande et Grèce), alors que les banques françaises sont sous les 50 %.

À travers l’Union bancaire et en particulier son mécanisme de résolution, les autorités ont tenté de défaire le lien entre banques et États, mais seulement dans un sens : celui par lequel les défaillances bancaires contaminent le souverain. « L’impact d’un défaut souverain sur le secteur bancaire domestique, l’autre face du cercle vicieux, n’a jamais été traité », note le chercheur du CEPS Willem Pieter de Groen dans une note de 2015. En fait, la réglementation tend même à renforcer ce lien, via le traitement préférentiel dont bénéficie la dette souveraine dans le calcul des ratios de solvabilité et de liquidité, dans les règles sur les grands risques ou encore dans les décotes réglementaires demandées lorsque ces titres servent de collatéral. Un constat qui vaut aussi pour les assurances d’ailleurs. L’Europe va même au-delà des recommandations du Comité de Bâle, en autorisant les banques utilisant les modèles internes à appliquer la méthode standard pour leur exposition souveraine, à savoir 0 % pour les titres européens. Cette règle du « permanent partial use » fait d’ailleurs partie des points qui ont conduit le Comité de Bâle à estimer que l’Union européenne était « materially non-compliant » par rapport aux standards internationaux. « Si l’un des objectifs premiers de l’approche par les modèles internes est d’inciter les banques à développer des outils et des pratiques de gestion du risque plus sophistiqués, cela ne peut sûrement pas être son intention de promouvoir de tels outils et pratiques de manière sélective, à la convenance de la banque », dénonçait également l’association Finance Watch en juin 2016 [1].

Pour autant, un certain nombre d’experts, au rang desquels l’EBA, ne mettent pas la question de la pondération nulle en tête des réformes prioritaires. C’est plutôt par le risque de concentration qu’il faut, selon eux, aborder le sujet. « Il faut davantage de diversification, c’est important », déclarait le 30 janvier 2017 au quotidien italien La Repubblica la présidente du Conseil de surveillance prudentielle de la BCE, Danièle Nouy [2]. Tout comme l’EBA, elle insiste néanmoins sur la nécessité d’attendre les décisions du Comité de Bâle avant de trancher au niveau européen. Ce dernier doit publier des propositions de réforme courant 2017, pour consultation. Mais les retards pris sur la réforme de l’évaluation du risque de crédit non souverain (dite « Bâle IV ») et la complexité de la question souveraine, pour laquelle les États sont à la fois juges (régulateurs) et parties (émetteurs) laissent penser que le calendrier ne sera pas tenu. Quoi qu’il en soit, la prudence sera de mise pour une telle réforme, et son application vraisemblablement longue et progressive.

 

 

Dossier réalisé par Séverine Leboucher

[1] Finance Watch Response to the Basel Committee on Banking Supervision Consultative Document « Reducing variation in Credit Risk-weighted Assets: Constraints on the Use of Internal Model Approaches », 24 juin 2016.

[2] Danièle Nouy est aussi l’auteur d’un état des lieux très clair sur le sujet, alors qu’elle était encore à l’ACPR : « Le risque souverain est-il correctement traité par la réglementation financière ? », Revue de stabilité financière n° 16, avril 2012.

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