Supervision européenne : intégration ou complexification ?

Dossier réalisé par Séverine Leboucher

Introduction

Supervision européenne : intégration ou complexification ?

Au 1er mars 2014, la BCE deviendra le superviseur de l’ensemble des banques de la zone euro. C’est la première étape de la constitution d’une Union bancaire, censée favoriser la sortie de crise en brisant la spirale négative qui lie les systèmes bancaires à leur souverain. Mais ce grand pas en avant ne risque-t-il pas de se transformer en usine à gaz ?

Supervision européenne : intégration ou complexification ?

Le 13 décembre 2012, les chefs d’État européens sont tombés d’accord sur un Mécanisme de supervision unique (MSU) pour l’ensemble des banques de la zone euro, confié à la BCE. Cantonné au domaine bancaire, ce MSU est-il anecdotique à l’aune de la construction européenne ? Au contraire : il constitue un grand pas en avant, alors que le processus d’intégration est en berne depuis le déclenchement de la crise et que les États membres se replient sur eux-mêmes. D’autant que, comme le notait Benoît Cœuré [1], membre du directoire de la BCE, ce qui a été élaboré n’est pas un dispositif intergouvernemental, mais un vrai mécanisme européen reposant sur les traités.

Volontarisme politique…

L’accord est également historique par la rapidité avec laquelle il a été signé : le projet a été officiellement lancé au sommet du 29 juin 2012, suivi mi-septembre d’une proposition de la Commission. Certes, les textes des deux règlements qui établissent ce MSU ne sont pas encore totalement finalisés : l’un d’eux, qui amende les statuts de l’Autorité bancaire européenne (EBA en anglais), doit être voté conjointement par le Parlement et le Conseil. Il n’empêche : alors que la CRD 4 est sur la table depuis un an et demi et que Solvabilité 2 ne cesse d’être reportée, l’accord sur le MSU a été obtenu en moins de 6 mois. Il faut y voir la marque de l’urgence puisque la supervision unique était la condition imposée par les pays du Nord pour que le Mécanisme européen de stabilité (MES) puisse recapitaliser en direct les banques en difficulté. Il faut aussi y voir une réponse à un problème structurel de l’Europe, comme l’a expliqué Benoît Cœuré : « Nous étions face à une contradiction entre, d’une part, les questions de stabilité financière et de mise en œuvre du marché unique des services financiers, gérées au niveau de l’UE, et, d’autre part, l’existence de politiques financières –en particulier le contrôle bancaire– exercées au niveau national. Cette contradiction est désormais surmontée. »

…pour une usine à gaz ?

L’intégration de la supervision des banques au niveau européen est donc la bienvenue, mais la solution retenue est-elle la plus efficace ? Pour aboutir au compromis du 13 décembre, il a fallu faire des concessions. L’Allemagne a ainsi obtenu que la BCE ne supervise en direct que les banques les plus significatives, soit environ 150 groupes sur un total de 4 200 [2]. Un résultat pas fondamentalement différent de ce que souhaitait la France, comme le confie la secrétaire générale de l’ACP, Danièle Nouy, par ailleurs pressentie pour prendre la tête du superviseur unique (lire son interview). Tout dépendra de la collaboration qui se mettra en place entre la BCE et les autorités nationales. Évitera-t-on l’écueil d’un superviseur central qui ne viendrait qu’ajouter une couche supplémentaire au système actuel ?

Mais c’est la décision du Royaume-Uni de ne pas rejoindre le MSU qui va au final complexifier le plus le dispositif. En effet, bien qu’il existe une autorité bancaire commune, l’EBA, créée en 2010 dans l’optique de devenir un jour superviseur unique européen, c’est la BCE qui a obtenu le poste. Le processus d’intégration se fait ainsi au niveau de la zone euro, élargie aux pays qui souhaiteront rejoindre le MSU, et non sur le périmètre de l’Union européenne. Se pose alors la question de l’interaction entre ce bloc dit de l’Union bancaire et les autres États membres. L’EBA, qui établira un manuel de supervision commun, sera la garante d’une bonne coordination. Mais aura-t-elle la capacité de le faire appliquer à la BCE d’un côté et à l’autorité britannique de l’autre ? Ses statuts lui donnent le droit de contourner un superviseur national si celui-ci ne se conforme pas à ses décisions. Mais a-t-elle jamais vraiment eu recours à ce pouvoir, qualifié par son président [3] de « force de dissuasion considérable », à n’utiliser qu’« en dernier recours » ? L’échec des stress-tests de 2011 en fait douter. Mais en imposant des recapitalisations au cœur de la crise souveraine, l’EBA a certainement franchi un cap.

La gageure sera enfin de rendre ce nouveau dispositif compréhensible sur la scène internationale. BCE, EBA, ACP… seront autant d’intervenants dans la supervision des groupes bancaires français. Cette complexité institutionnelle, à laquelle les Européens sont désormais rompus, illustre à l’échelle d’un seul secteur, la banque, la contradiction inhérente à la construction européenne : comment articuler l’UE et la zone euro sans créer une Europe à deux vitesses ? Une question qui dépasse le secteur bancaire.

Dossier réalisé par Séverine Leboucher

[1] Conférence organisée par l’ICMA le 18 janvier 2013.

[2] Le chiffre de 4 200 banques au niveau de la zone euro est lui-même une estimation.

[3] Andrea Enria, interview dans Revue Banque n° 737, juin 2011, p. 47.

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