Loi bancaire du 26 juillet 2013

Séparation et résolution : la France précède l’Europe

Introduction

Séparation et résolution : la France précède l’Europe

« La loi bancaire est une réforme innovante puisqu’elle touche à la structure même des banques. Aucune réforme de ce type n’avait jusqu’alors été mise en place en Europe. Principaux objectifs : répondre à la crise et encadrer davantage les structures bancaires » (Source : Portail Internet du gouvernement)

La loi bancaire de séparation et de régulation des activités bancaires a été votée le 26 juillet 2013. Outre des dispositions diverses sur la protection des consommateurs, la lutte contre les paradis fiscaux ou encore les conditions d’emprunt des collectivités locales, elle comprend surtout des dispositions pour organiser la séparation des activités et la mise en place d’un régime de résolution des défaillances bancaires.

La séparation des activités concerne de fait un volume limité de transactions au sein des établissements bancaires et préserve à ce stade le modèle français de banque universelle. C’est le point qui a suscité des débats et commentaires intenses avant, mais aussi après, le vote de la loi : pour certains, ce périmètre restreint est la preuve de l’inefficacité de la mesure. Ce à quoi les banquiers répondent que ce sont grâce aux ajustements opérés au cours des dernières années que l’impact est finalement réduit : il aurait été tout autre en 2007. Et l’utilité de cette séparation à la française sera d’être un garde-fou dans l’avenir pour empêcher le développement excessif d’activités spéculatives. Reste que la loi doit être complétée par de nombreux décrets et arrêtés d’application qui pourraient infléchir l’orientation première.

La mise en œuvre d’un régime de résolution a suscité en revanche un certain consensus : les banques ne sont pas des entreprises comme les autres et doivent faire l’objet d’un processus spécifique de gestion des défaillances. Le régime de résolution comprend des dispositions innovantes : outre les nouvelles missions confiées à l’ACP, qui devient l’ACPR en tant qu’autorité de résolution, il introduit également le bail-in, même s’il s’agit d’une version « soft », qui n’implique pour l’heure que les actionnaires et les créanciers subordonnés.

La perspective européenne

Aussi important que soit ce texte, il n’en reste pas moins provisoire, dans l’attente de l’aboutissement des travaux européens : un projet de directive sur le redressement et la résolution des banques en difficulté a été publié en juin 2012 ; mais existe aussi depuis 2010 un projet de directive relatif aux systèmes de garantie des dépôts, dont l’avancement reste entre autres, lié à celui de la résolution bancaire ; enfin une réforme des structures bancaires resterait à l’ordre du jour sur la base des propositions du rapport Liikanen.

Ainsi, concernant la séparation d’activités, ce dernier prône un transfert en bloc de la tenue de marché dans les activités cantonnées, alors que le législateur français, soutenu par la communauté bancaire et la Banque de France, mais dont la position est aussi partagée par la BCE, argumente que la tenue de marché peut être complémentaire des activités des banques vis-à-vis de leurs clients et, dans ce cas, doit être maintenue dans la maison mère : seules les activités, comme le spécifie la loi française, « pour compte propre et dans le seul intérêt de la banque » doivent être écartées. Les débats européens seront vraisemblablement très nourris sur ce point.

La seconde différence porte sur le bail-in dans le régime de résolution. La loi française n’inclut que les actionnaires et les créanciers subordonnés, là où la version européenne englobe les créanciers seniors… sans que cela ne crée de véritables tensions : l’exclusion des créanciers seniors de la réglementation française doit être comprise comme une mesure intermédiaire dans l’attente d’un alignement sur la position européenne, pour ne pas créer dans l’intervalle un biais concurrentiel défavorable aux établissements bancaires français dans leur capacité de refinancement. Concernant les mesures préventives de la résolution, d’ailleurs, le gouvernement semble vouloir attendre de connaître les orientations européennes pour publier certains textes d’application.

Le fonds de résolution européen prévu par la directive résolution ne permettrait sans doute pas non plus de cumuler, comme le fait la loi bancaire, fonds de résolution et fonds de garantie des dépôts.

En se positionnant très tôt sur la séparation des activités bancaires et leur résolution, la France ne cherche pas seulement à répondre à l’appel du G20 de Washington en novembre 2008, qui enjoignait les États à proposer des mesures de résolution ordonnée pour les grands établissements transfrontaliers : elle pose aussi son argumentation sur la table de la négociation européenne. Le marathon réglementaire de la séparation et la résolution des activités bancaires ne fait que commencer…

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