L'Union bancaire permettra-t-elle d'éviter une faillite bancaire ?

Le lundi 2 septembre 2013, le projet européen d'Union bancaire était discuté à l'occasion d'une table ronde organisée par le Forum européen de la Finance, au sein du Parlement européen, organisé par l'ESCP et le Labex-Réfi [1] .

Un point important ressort de cette discussion. Le projet d'Union bancaire recouvre plusieurs chantiers : supervision des banques, garantie des dépôts et gestion d'un établissement bancaire en difficulté. La supervision, décidée en décembre 2012, devrait permettre de combler, enfin, une lacune de taille : la BCE était la seule grande Banque centrale au monde à ne disposer d'aucun pouvoir de supervision sur les banques de son territoire monétaire [2] . De même, la garantie des dépôts est une condition sine qua non du bon fonctionnement du secteur bancaire (comme l'a rappelé la crise chypriote). En revanche, le volet de gestion d'un établissement bancaire en difficulté semble plus problématique.

L'un des objectifs majeurs de ce troisième pilier est en effet d'éviter à l'Europe de faire appel au contribuable en cas de détresse bancaire. Cet objectif a-t-il quelque chance d'être atteint ? La question mérite d'être posée, en particulier, à l'intention des pays du sud de l'Europe (Espagne en tête), dont le secteur bancaire est en grande difficulté, et dont certains gouvernements voient dans l'Union bancaire l'institutionnalisation d'une solidarité financière européenne susceptible de les décharger d'un fardeau considérable : en cas de menace de faillite bancaire, l'argent des créanciers junior d'abord, senior ensuite, du Mécanisme européen de stabilité (MES), d'un fonds européen de résolution, voire de la BCE, permettrait d'éviter le pire ?

D'abord, l'intervention du MES, quant à elle, fait l'objet de vives discussions et semble, à ce jour, plutôt proscrite. Ensuite, il est certes prévu qu'actionnaires et créanciers contribuent au sauvetage d’une banque selon un montant minimum de 8 % de son passif, mais ce seuil est aussi celui qui ouvre la possibilité, pour l’État concerné, d’exonérer différentes catégories de créanciers de participer au renflouement. Ce minimum pourrait donc de facto devenir un maximum. La participation du fonds de renflouement financé par les banques, quant à elle, promet d'être si faible qu'il est d'ores et déjà envisagé que les fonds de résolution nationaux se prêtent entre eux des capitaux en cas de besoin – le fonds français contient actuellement... 2 milliards d'euros, et devrait en compter 10 milliards en 2020, des sommes évidemment dérisoires compte tenu des enjeux. Cela ne permet toujours pas d'obtenir le bon ordre de grandeur de fonds disponibles. Outre que pareil recours revient à renvoyer à des négociations bilatérales et nationales un processus pourtant destiné à être piloté à l'échelon communautaire.

En outre, l'inscription dans les règles de la mobilisation des créanciers en cas de bail-in peut avoir deux effets pervers : un effet procyclique – anticipant leurs pertes, les créanciers pourraient surréagir à la moindre rumeur de fragilité bancaire – et une accélération de la divergence entre pays de la zone euro – un investisseur ne jugerait plus la rentabilité d'une banque pour elle-même, mais en fonction de la solidité des finances publiques de son pays. Ces risques ne doivent certes pas constituer un alibi pour dédouaner les créanciers de leurs responsabilités, mais ont-ils été pesés ?

Surtout, l'expérience historique montre que les sauvetages bancaires s'effectuent, au plus, en 48 heures. Plus l'architecture d'un sauvetage est complexe ex ante, moins il est vraisemblable qu'elle soit suivie à la lettre in medias res. Autrement dit, le plus probable est qu'au cas où une banque présentant un risque systémique et dont le bilan serait de l'ordre de grandeur du PIB d'un pays (plus de 100 % dans le cas de BNP Paribas et de la France) doive dénouer ses positions en quelques heures en vue d'éviter la liquidation, les décisions seront prises par les autorités nationales, et non pas à Francfort. Est-ce à dire que le pilier Résolution bancaire de l'Union pourrait s'avérer inopérant ? Le doute est permis.

1 Forum européen de la finance de Strasbourg : « Comment la régulation financière peut-elle aider l’Europe à sortir de la crise ? ». 2 Nonobstant, bien entendu, la question posée par le rapport de Larosière (février 2009) sur la résolution du conflit d'intérêts inhérent aux deux fonctions désormais attribuées à la BCE, celles d'institut monétaire et de superviseur européen.