Analyse

Vers une pondération du risque souverain ?

Les règles bâloises, et plus encore européennes, sous-estiment le risque souverain réel. Pour autant, le chemin vers une réforme en profondeur des règles est semé d’embûches.

1. Des dettes très instables en temps de crise – Nombre de crans de notation perdus par certaines dettes souveraines européennes en 2010-2012

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Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°355

Traitement prudentiel de la dette souveraine : le casse-tête de la réforme

La mesure du risque souverain est l’un des points faibles de la réglementation bancaire et c’est la raison pour laquelle le Comité de Bâle se prépare à ouvrir ce dossier. Aujourd’hui, le traitement prudentiel favorable du risque souverain est contredit par l’opinion des agences de rating, et plus encore par l’appréciation des marchés. Pour les banques, l’impact de ces incertitudes est amplifié par la croissance de leurs portefeuilles souverains, induite par les ratios de liquidité. Cet article clarifie ces préoccupations et leurs impacts potentiels dans le contexte de la révision prochaine du traitement des risques souverains par le régulateur.

Le traitement réglementaire actuel des dettes souveraines

Dans la plupart des juridictions, le traitement des expositions souveraines se fait dans le cadre de Bâle II. Bâle III n’a apporté d’évolution en la matière que par l’introduction de nouveaux ratios, aux impacts opposés : le ratio de levier vise à réduire la taille du bilan des banques y compris leurs expositions souveraines [1] ; à l’inverse, les ratios de liquidité conduisent les banques à augmenter ces expositions, considérées liquides et de haute qualité.

Quel est le traitement réglementaire des dettes souveraines ? Pour le Comité de Bâle, les souverains avec une note de AA- ou meilleure ne présentent aucun risque. La crise financière a mis cette règle en défaut : la note de l’Irlande est passée de AAA à BBB+ et sa dette à 10 ans a perdu 20 % de sa valeur ; pire encore, la note du Portugal est passée de AA- à BB et sa dette a perdu la moitié de sa valeur.

Les règles bâloises sous-estiment donc le risque souverain. En dépit de cela, les autorités de l’Union européenne (UE) sont allées encore plus loin : elles ont donné la permission au superviseur d’autoriser les banques qui sont en approche par les modèles internes (Internal Ratings-Based Approach – IRB) à conserver de manière permanente l’approche standard pour leurs expositions souveraines. Et ce, tout en fixant, pour cette approche standard, une pondération des risques à zéro pour les titres souverains émis par les États membres dans leur propre monnaie. Le texte a également ajouté une pondération nulle pour les émissions souveraines émises dans la devise de n’importe quel autre État membre.

Ce traitement ultra-favorable devrait être revu d’ici 2020, après une phase transitoire censée démarrer en 2017 : des pondérations pourraient être élaborées notamment en fonction de notes publiques.

Quels actifs souverains sont détenus par les banques ?

Selon l’EBA, les banques européennes détenaient 3 878 milliards d’euros de dette souveraine au 30 juin 2016 [2], en croissance de 3,3 % depuis fin 2015, et provenant à 77 % de pays de l’Espace économique européen (EEE). Les banques françaises, quant à elles, en détenaient 854 milliards d’euros, en croissance de 5 % et provenant à 85 % de pays de l’EEE.

Le cadre prudentiel pose que le risque de ces actifs, qui représentent 12 % du bilan des banques européennes, est nul. Si tel était le cas, leur valorisation comptable devrait être très stable, n’est-ce pas ?

De fait, 35 % du portefeuille bancaire d’actifs souverains est comptabilisé en valeur amortie ou conservée jusqu’à échéance, c’est-à-dire dans des classes insensibles aux changements de valeur. Sur les 65 % restants, les deux tiers sont disponibles à la vente, c’est-à-dire dans une classe qui reconnaît les changements de valeur mais sans les traduire en pertes et profits ; le reste, soit environ un cinquième du total, est classé en portefeuille de négociation (trading book) et valorisé en valeur de marché. Ainsi, il est possible de suivre l’évolution de la valeur des deux tiers du portefeuille d’actifs souverains détenus par les banques.

Il est alors aisé de constater que sa valeur comptable – et a fortiori sa valeur économique – n’est pas stable comme anticipé. Et ce constat sera sans doute renforcé par l’arrivée d’IFRS 9 qui aura un impact sur la valeur et le risque d’au moins 80 % du portefeuille souverain.

Des évaluations divergentes du risque souverain

Force est de constater que les évaluations « classiques » divergent quant à la substance du risque souverain.

En premier lieu, l’appréciation prudentielle est que le risque souverain européen est nul. Cela rejoint la position d’Edmond Alphandery, ancien ministre des Finances, qui avait déclaré : « Le risque sur l’État est nul. Point barre. »

En second lieu, les méthodologies utilisées par les agences de rating pour noter les souverains sont très proches et donnent des résultats similaires : S&P utilise cinq scores, politique, économique, international, fiscal et monétaire ; Moody’s évalue les forces économiques et institutionnelles et les ajuste de facteurs fiscaux et conjoncturels ; Fitch analyse les facteurs structurels, la performance macroéconomique, et les finances publiques et externes. Les notes des trois principales agences sont ainsi très proches et des écarts persistants de plus d'un cran sont rares.

De plus, ces ratings reposent sur des indicateurs court terme, ce qui les rend instables lors de crises (voir Graphique 1). Par exemple, lors de la crise souveraine de 2011, les notes des pays affectés se sont dégradées à une vitesse moyenne de 6 crans par an.

En troisième lieu, le risque souverain perçu par les marchés financiers et les investisseurs diverge significativement de l’appréciation des agences de rating. Ainsi l’impact sur les marchés souverains de la crise des subprime en 2008 a été bien capté par les marchés, mais totalement ignoré par les agences de rating (voir Graphique 2).

En quatrième et dernier lieu, l’évaluation économique du risque souverain par l’analyse du bilan des nations donne une vision encore différente. Cette approche consiste à projeter les actifs d’un pays (actifs financiers, actifs produits comme les infrastructures… et ressources naturelles), et à les comparer à ses passifs financiers tels que sa dette externe. Les pays, surtout anglo-saxons, qui ont intégré cette gestion dans leurs mécanismes de gouvernance, ont une santé économique (croissance, inflation, chômage) bien meilleure que les autres. Évidemment, une telle approche oblige à une transparence de la gestion publique que nombre de gouvernements préfèrent éviter.

Enfin, les notes élevées attribuées à la plupart des pays doivent être mises en perspective avec les constatations historiques : sur les 200 dernières années, tous les pays sauf quatorze [3] ont fait défaut sur leur dette, dont certains plusieurs fois.

Ces considérations mettent en évidence des divergences profondes sur l’appréciation de la solvabilité des souverains. Il ne serait ainsi pas insensé de dire qu’on ne sait pas correctement mesurer le risque souverain et qu’une certaine modestie s’impose en la matière.

Quelle mesure du risque souverain serait acceptable pour le Comité de Bâle ?

Tout d’abord, rappelons que le Comité de Bâle est une émanation des banques centrales, elles-mêmes très liées aux États, et donc en situation évidente de conflit d’intérêts quand il s’agit d’évaluer le risque souverain.

Par exemple, si le ratio de levier était appliqué à la BCE, celle-ci serait vite hors limites. Avec 2 800 milliards d’euros de total de bilan à fin 2015 [4] pour 100 milliards de capital, le ratio de levier de la BCE s’établit à 3,6 %, dans la moyenne européenne. Mais avec son programme de rachat d’actifs [5], son bilan passera à 4 700 milliards fin 2017 et son ratio de levier tombera à 2,1 %. La BCE augmentera-t-elle son capital de 50 milliards d’euros pour revenir dans les limites ?

Enfin, lorsque l’UE a promulgué le traitement des expositions souveraines décrit plus haut, le Comité de Bâle a vivement réagi en indiquant que ces règles rendaient l’UE « matériellement non conforme » aux recommandations du Comité, « à la différence de la plupart des autres juridictions ».

Dans ce contexte se posent deux questions :

  • Quelle augmentation de pondération des souverains le Comité de Bâle peut-il proposer ?
  • Dans quelle mesure l’UE l’acceptera-t-elle ?

Je crois que les réponses à ces questions sont déjà connues :

  • pour la première : le Comité de Bâle va revoir à la hausse les pondérations souveraines pour répondre aux nombreuses critiques actuelles, mais la hausse sera modérée et sa traduction en actifs pondérés par les risques (RWA) limitée. En effet, les discussions sur « Bâle IV » ont montré une résistance politique croissante à l’augmentation des contraintes capitalistiques des banques. Ainsi, si la hausse se révèle au final significative, le risque est grand de voir d’autres juridictions suivre le même chemin que l’UE, c’est-à-dire pondérer le risque souverain à zéro ;
  • pour la seconde : dans la mesure où l’UE n’accepte déjà pas les règles actuelles, il est peu probable qu’elle en accepte de plus contraignantes. En effet, une pondération basse ou nulle facilite le refinancement des États ; alors que les dettes publiques ne cessent de croître, il est peu probable que ces derniers renoncent à cet outil.

Enfin, si malgré tout, les pondérations souveraines augmentent pour les banques européennes, quel impact peut-on anticiper sur la réserve de liquidité ? Pour les banques qui ont une approche économique de leur allocation d’actifs, basée sur le rendement des actifs utilisés dans la réserve, cela ne changera rien. Pour celles qui font leur allocation sur base d’une rentabilité réglementaire et donc le coût en RWA associé, cela se traduira par une réallocation progressive vers des actifs non souverains éligibles à la réserve (obligations sécurisées, asset-backed securities…).

L’impact d’IFRS 9 sur la réserve de liquidité sera en revanche beaucoup plus marqué. En effet, ces actifs destinés à la vente ne devraient plus pouvoir être comptabilisés en valeur amortie. Or, en fair-value, leurs fluctuations de valeur seront apparentes et pourraient remettre en cause la « haute qualité » de certains actifs, notamment souverains, acceptés dans la réserve de liquidité… Un sujet en soi !

 

[1] Le ratio de levier, pour lequel les risques ne sont pas pondérés, va conduire les banques à réduire leur bilan sur toutes les lignes et en particulier celles qui n’auront pas un rendement-risque suffisant.

[2] Transparency Report 2016 élaboré sur base d’un échantillon représentatif de 131 banques réparties dans 24 pays européens.

[3] Quatorze pays n’ont jamais défailli sur leur dette : Belgique, Finlande, Hong-Kong, Israël, Luxembourg, Malaisie, Maurice, Nouvelle Zélande, Norvège, Singapour, Corée du Sud, Suisse, Taiwan et Thaïlande. À l’inverse, l’Espagne a défailli 13 fois sur cette période. Voir https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_sovereign_debt_crises.

[4] À la date d’écriture de cet article, le bilan 2016 n’est pas encore publié.

[5] 60 milliards d’euros par mois jusqu’en mars 2016 puis 80 milliards jusqu’à fin 2017.

 

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