Vers une pondération du risque souverain ?

La mesure du risque souverain est l&rsquo;un des points faibles de la r&eacute;glementation bancaire et c&rsquo;est la raison pour laquelle le Comit&eacute; de B&acirc;le se pr&eacute;pare &agrave; ouvrir ce dossier. Aujourd&rsquo;hui, le traitement prudentiel favorable du risque souverain est contredit par l&rsquo;opinion des agences de rating , et plus encore par l&rsquo;appr&eacute;ciation des march&eacute;s. Pour les banques, l&rsquo;impact de ces incertitudes est amplifi&eacute; par la croissance de leurs portefeuilles souverains, induite par les ratios de liquidit&eacute;. Cet article clarifie ces pr&eacute;occupations et leurs impacts potentiels dans le contexte de la r&eacute;vision prochaine du traitement des risques souverains par le r&eacute;gulateur. Le traitement r&eacute;glementaire actuel des dettes souveraines Dans la plupart des juridictions, le traitement des expositions souveraines se fait dans le cadre de B&acirc;le II. B&acirc;le III n&rsquo;a apport&eacute; d&rsquo;&eacute;volution en la mati&egrave;re que par l&rsquo;introduction de nouveaux ratios, aux impacts oppos&eacute;s : le ratio de levier vise &agrave; r&eacute;duire la taille du bilan des banques y compris leurs expositions souveraines [1] ; &agrave; l&rsquo;inverse, les ratios de liquidit&eacute; conduisent les banques &agrave; augmenter ces expositions, consid&eacute;r&eacute;es liquides et de haute qualit&eacute;. Quel est le traitement r&eacute;glementaire des dettes souveraines ? Pour le Comit&eacute; de B&acirc;le, les souverains avec une note de AA- ou meilleure ne pr&eacute;sentent aucun risque. La crise financi&egrave;re a mis cette r&egrave;gle en d&eacute;faut : la note de l&rsquo;Irlande est pass&eacute;e de AAA &agrave; BBB+ et sa dette &agrave; 10 ans a perdu 20 % de sa valeur ; pire encore, la note du Portugal est pass&eacute;e de AA- &agrave; BB et sa dette a perdu la moiti&eacute; de sa valeur. Les r&egrave;gles b&acirc;loises sous-estiment donc le risque souverain. En d&eacute;pit de cela, les autorit&eacute;s de l&rsquo;Union europ&eacute;enne (UE) sont all&eacute;es encore plus loin : elles ont donn&eacute; la permission au superviseur d&rsquo;autoriser les banques qui sont en approche par les mod&egrave;les internes ( Internal Ratings-Based Approach &ndash; IRB) &agrave; conserver de mani&egrave;re permanente l&rsquo;approche standard pour leurs expositions souveraines. Et ce, tout en fixant, pour cette approche standard, une pond&eacute;ration des risques &agrave; z&eacute;ro pour les titres souverains &eacute;mis par les &Eacute;tats membres dans leur propre monnaie. Le texte a &eacute;galement ajout&eacute; une pond&eacute;ration nulle pour les &eacute;missions souveraines &eacute;mises dans la devise de n&rsquo;importe quel autre &Eacute;tat membre. Ce traitement ultra-favorable devrait &ecirc;tre revu d&rsquo;ici 2020, apr&egrave;s une phase transitoire cens&eacute;e d&eacute;marrer en 2017 : des pond&eacute;rations pourraient &ecirc;tre &eacute;labor&eacute;es notamment en fonction de notes publiques. Quels actifs souverains sont d&eacute;tenus par les banques ? Selon l&rsquo;EBA, les banques europ&eacute;ennes d&eacute;tenaient 3 878 milliards d&rsquo;euros de dette souveraine au 30 juin 2016 [2] , en croissance de 3,3 % depuis fin 2015, et provenant &agrave; 77 % de pays de l&rsquo;Espace &eacute;conomique europ&eacute;en (EEE). Les banques fran&ccedil;aises, quant &agrave; elles, en d&eacute;tenaient 854 milliards d&rsquo;euros, en croissance de 5 % et provenant &agrave; 85 % de pays de l&rsquo;EEE. Le cadre prudentiel pose que le risque de ces actifs, qui repr&eacute;sentent 12 % du bilan des banques europ&eacute;ennes, est nul. Si tel &eacute;tait le cas, leur valorisation comptable devrait &ecirc;tre tr&egrave;s stable, n&rsquo;est-ce pas ? De fait, 35 % du portefeuille bancaire d&rsquo;actifs souverains est comptabilis&eacute; en valeur amortie ou conserv&eacute;e jusqu&rsquo;&agrave; &eacute;ch&eacute;ance, c&rsquo;est-&agrave;-dire dans des classes insensibles aux changements de valeur. Sur les 65 % restants, les deux tiers sont disponibles &agrave; la vente, c&rsquo;est-&agrave;-dire dans une classe qui reconna&icirc;t les changements de valeur mais sans les traduire en pertes et profits ; le reste, soit environ un cinqui&egrave;me du total, est class&eacute; en portefeuille de n&eacute;gociation ( trading book ) et valoris&eacute; en valeur de march&eacute;. Ainsi, il est possible de suivre l&rsquo;&eacute;volution de la valeur des deux tiers du portefeuille d&rsquo;actifs souverains d&eacute;tenus par les banques. Il est alors ais&eacute; de constater que sa valeur comptable &ndash; et a fortiori sa valeur &eacute;conomique &ndash; n&rsquo;est pas stable comme anticip&eacute;. Et ce constat sera sans doute renforc&eacute; par l&rsquo;arriv&eacute;e d&rsquo;IFRS 9 qui aura un impact sur la valeur et le risque d&rsquo;au moins 80 % du portefeuille souverain. Des &eacute;valuations divergentes du risque souverain Force est de constater que les &eacute;valuations &laquo; classiques &raquo; divergent quant &agrave; la substance du risque souverain. En premier lieu, l&rsquo;appr&eacute;ciation prudentielle est que le risque souverain europ&eacute;en est nul. Cela rejoint la position d&rsquo;Edmond Alphandery, ancien ministre des Finances, qui avait d&eacute;clar&eacute; : &laquo; Le risque sur l&rsquo;&Eacute;tat est nul. Point barre. &raquo; En second lieu, les m&eacute;thodologies utilis&eacute;es par les agences de rating pour noter les souverains sont tr&egrave;s proches et donnent des r&eacute;sultats similaires : S&amp;P utilise cinq scores, politique, &eacute;conomique, international, fiscal et mon&eacute;taire ; Moody&rsquo;s &eacute;value les forces &eacute;conomiques et institutionnelles et les ajuste de facteurs fiscaux et conjoncturels ; Fitch analyse les facteurs structurels, la performance macro&eacute;conomique, et les finances publiques et externes. Les notes des trois principales agences sont ainsi tr&egrave;s proches et des &eacute;carts persistants de plus d'un cran sont rares. De plus, ces ratings reposent sur des indicateurs court terme, ce qui les rend instables lors de crises (voir Graphique 1). Par exemple, lors de la crise souveraine de 2011, les notes des pays affect&eacute;s se sont d&eacute;grad&eacute;es &agrave; une vitesse moyenne de 6 crans par an. En troisi&egrave;me lieu, le risque souverain per&ccedil;u par les march&eacute;s financiers et les investisseurs diverge significativement de l&rsquo;appr&eacute;ciation des agences de rating. Ainsi l&rsquo;impact sur les march&eacute;s souverains de la crise des subprime en 2008 a &eacute;t&eacute; bien capt&eacute; par les march&eacute;s, mais totalement ignor&eacute; par les agences de rating (voir Graphique 2). En quatri&egrave;me et dernier lieu, l&rsquo;&eacute;valuation &eacute;conomique du risque souverain par l&rsquo;analyse du bilan des nations donne une vision encore diff&eacute;rente. Cette approche consiste &agrave; projeter les actifs d&rsquo;un pays (actifs financiers, actifs produits comme les infrastructures&hellip; et ressources naturelles), et &agrave; les comparer &agrave; ses passifs financiers tels que sa dette externe. Les pays, surtout anglo-saxons, qui ont int&eacute;gr&eacute; cette gestion dans leurs m&eacute;canismes de gouvernance, ont une sant&eacute; &eacute;conomique (croissance, inflation, ch&ocirc;mage) bien meilleure que les autres. &Eacute;videmment, une telle approche oblige &agrave; une transparence de la gestion publique que nombre de gouvernements pr&eacute;f&egrave;rent &eacute;viter. Enfin, les notes &eacute;lev&eacute;es attribu&eacute;es &agrave; la plupart des pays doivent &ecirc;tre mises en perspective avec les constatations historiques : sur les 200 derni&egrave;res ann&eacute;es, tous les pays sauf quatorze [3] ont fait d&eacute;faut sur leur dette, dont certains plusieurs fois. Ces consid&eacute;rations mettent en &eacute;vidence des divergences profondes sur l&rsquo;appr&eacute;ciation de la solvabilit&eacute; des souverains. Il ne serait ainsi pas insens&eacute; de dire qu&rsquo;on ne sait pas correctement mesurer le risque souverain et qu&rsquo;une certaine modestie s&rsquo;impose en la mati&egrave;re. Quelle mesure du risque souverain serait acceptable pour le Comit&eacute; de B&acirc;le ? Tout d&rsquo;abord, rappelons que le Comit&eacute; de B&acirc;le est une &eacute;manation des banques centrales, elles-m&ecirc;mes tr&egrave;s li&eacute;es aux &Eacute;tats, et donc en situation &eacute;vidente de conflit d&rsquo;int&eacute;r&ecirc;ts quand il s&rsquo;agit d&rsquo;&eacute;valuer le risque souverain. Par exemple, si le ratio de levier &eacute;tait appliqu&eacute; &agrave; la BCE, celle-ci serait vite hors limites. Avec 2 800 milliards d&rsquo;euros de total de bilan &agrave; fin 2015 [4] pour 100 milliards de capital, le ratio de levier de la BCE s&rsquo;&eacute;tablit &agrave; 3,6 %, dans la moyenne europ&eacute;enne. Mais avec son programme de rachat d&rsquo;actifs [5] , son bilan passera &agrave; 4 700 milliards fin 2017 et son ratio de levier tombera &agrave; 2,1 %. La BCE augmentera-t-elle son capital de 50 milliards d&rsquo;euros pour revenir dans les limites ? Enfin, lorsque l&rsquo;UE a promulgu&eacute; le traitement des expositions souveraines d&eacute;crit plus haut, le Comit&eacute; de B&acirc;le a vivement r&eacute;agi en indiquant que ces r&egrave;gles rendaient l&rsquo;UE &laquo; mat&eacute;riellement non conforme &raquo; aux recommandations du Comit&eacute;, &laquo; &agrave; la diff&eacute;rence de la plupart des autres juridictions &raquo;. Dans ce contexte se posent deux questions : Quelle augmentation de pond&eacute;ration des souverains le Comit&eacute; de B&acirc;le peut-il proposer ? Dans quelle mesure l&rsquo;UE l&rsquo;acceptera-t-elle ? Je crois que les r&eacute;ponses &agrave; ces questions sont d&eacute;j&agrave; connues : pour la premi&egrave;re : le Comit&eacute; de B&acirc;le va revoir &agrave; la hausse les pond&eacute;rations souveraines pour r&eacute;pondre aux nombreuses critiques actuelles, mais la hausse sera mod&eacute;r&eacute;e et sa traduction en actifs pond&eacute;r&eacute;s par les risques (RWA) limit&eacute;e. En effet, les discussions sur &laquo; B&acirc;le IV &raquo; ont montr&eacute; une r&eacute;sistance politique croissante &agrave; l&rsquo;augmentation des contraintes capitalistiques des banques. Ainsi, si la hausse se r&eacute;v&egrave;le au final significative, le risque est grand de voir d&rsquo;autres juridictions suivre le m&ecirc;me chemin que l&rsquo;UE, c&rsquo;est-&agrave;-dire pond&eacute;rer le risque souverain &agrave; z&eacute;ro ; pour la seconde : dans la mesure o&ugrave; l&rsquo;UE n&rsquo;accepte d&eacute;j&agrave; pas les r&egrave;gles actuelles, il est peu probable qu&rsquo;elle en accepte de plus contraignantes. En effet, une pond&eacute;ration basse ou nulle facilite le refinancement des &Eacute;tats ; alors que les dettes publiques ne cessent de cro&icirc;tre, il est peu probable que ces derniers renoncent &agrave; cet outil. Enfin, si malgr&eacute; tout, les pond&eacute;rations souveraines augmentent pour les banques europ&eacute;ennes, quel impact peut-on anticiper sur la r&eacute;serve de liquidit&eacute; ? Pour les banques qui ont une approche &eacute;conomique de leur allocation d&rsquo;actifs, bas&eacute;e sur le rendement des actifs utilis&eacute;s dans la r&eacute;serve, cela ne changera rien. Pour celles qui font leur allocation sur base d&rsquo;une rentabilit&eacute; r&eacute;glementaire et donc le co&ucirc;t en RWA associ&eacute;, cela se traduira par une r&eacute;allocation progressive vers des actifs non souverains &eacute;ligibles &agrave; la r&eacute;serve (obligations s&eacute;curis&eacute;es, asset-backed securities &hellip;). L&rsquo;impact d&rsquo;IFRS 9 sur la r&eacute;serve de liquidit&eacute; sera en revanche beaucoup plus marqu&eacute;. En effet, ces actifs destin&eacute;s &agrave; la vente ne devraient plus pouvoir &ecirc;tre comptabilis&eacute;s en valeur amortie. Or, en fair-value , leurs fluctuations de valeur seront apparentes et pourraient remettre en cause la &laquo; haute qualit&eacute; &raquo; de certains actifs, notamment souverains, accept&eacute;s dans la r&eacute;serve de liquidit&eacute;&hellip; Un sujet en soi ! 1 Le ratio de levier, pour lequel les risques ne sont pas pond&eacute;r&eacute;s, va conduire les banques &agrave; r&eacute;duire leur bilan sur toutes les lignes et en particulier celles qui n&rsquo;auront pas un rendement-risque suffisant. 2 Transparency Report 2016 &eacute;labor&eacute; sur base d&rsquo;un &eacute;chantillon repr&eacute;sentatif de 131 banques r&eacute;parties dans 24 pays europ&eacute;ens. 3 Quatorze pays n&rsquo;ont jamais d&eacute;failli sur leur dette : Belgique, Finlande, Hong-Kong, Isra&euml;l, Luxembourg, Malaisie, Maurice, Nouvelle Z&eacute;lande, Norv&egrave;ge, Singapour, Cor&eacute;e du Sud, Suisse, Taiwan et Tha&iuml;lande. &Agrave; l&rsquo;inverse, l&rsquo;Espagne a d&eacute;failli 13 fois sur cette p&eacute;riode. Voir https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_sovereign_debt_crises. 4 &Agrave; la date d&rsquo;&eacute;criture de cet article, le bilan 2016 n&rsquo;est pas encore publi&eacute;. 5 60 milliards d&rsquo;euros par mois jusqu&rsquo;en mars 2016 puis 80 milliards jusqu&rsquo;&agrave; fin 2017.

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