Cet article appartient au dossier : Dossier prospectif 2020.

Institutions

L’Union européenne face à l’adversité

L’ouverture de la mandature 2019-2024 a été heurtée par l’épisode des nominations aux plus hauts postes européens et le « faux départ » de la nouvelle Commission européenne présidée par Mme Ursula von der Leyen. Ce contexte laisse planer un doute sur la capacité des institutions de l’Union à dépasser leurs désaccords récents sur plusieurs dossiers et à s’accorder sur une action commune plus ambitieuse. Toutefois, certains sujets ont bien des chances d’avancer dans les mois et années qui viennent…

L'UE face à l’adversité

L'auteur

  • Olivier Marty
    • Enseignant-chercheur en « Questions européennes »
      SciencesPo
    • Enseignant-chercheur en « Questions européennes »
      École normale supérieure (Ulm)

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Revue Banque n°839

Numéro double 839-840 : Prospective 2020 - Rétrospective 2019

Une nouvelle présidente élue avec une faible majorité [1], trois Commissaires-désignés rejetés, un contentieux juridique précoce avec le Royaume-Uni pour non-désignation d’un Commissaire : la nouvelle Commission européenne dirigée par Mme Ursula von der Leyen semble accumuler de nombreux faux pas avant même d’entrer en fonction, tandis que l’entente des États demeure manifestement fragile et que le Parlement européen paraît décontenancé par la diversité inédite de sa nouvelle représentation. Suivant une analyse pessimiste, cette conjoncture semble faire planer une lourde incertitude sur la capacité des institutions européennes à se coordonner au cours des cinq prochaines années alors même que l’Europe ne peut plus s’exonérer d’un contexte géopolitique contraignant qui l’oblige. Doit-on pour autant imaginer que la mandature2019-2024 qui s’ouvre sera dysfonctionnelle, incapable d’acter des avancées sur des enjeux clés ou de s’accorder sur une réforme plus profonde de l’action européenne ?

L’UE est sortie renforcée de la « polycrise »

Il n’est pas inutile, avant de répondre à cette question, de prendre du recul sur le chemin parcouru par l’UE au cours des dix dernières années. Depuis 2008, l’organisation a en effet traversé, selon le mot du Président Juncker, une « polycrise » particulièrement difficile. La crise financière s’est transformée en crise économique, puis logiquement en crise sociale et politique dans de très nombreux pays. S’y sont ajoutées la crise du voisinage, avec les printemps arabes et les guerres en Syrie (depuis 2011) et en Ukraine (depuis 2014), puis la crise des réfugiés, qui fut particulièrement aiguë au cours de l’année 2015. Ce contexte a logiquement mis à mal l’entente des États, décontenancés tant par les évènements que par les convulsions nationales auxquels ils faisaient face, et exposé l’Union européenne à une contestation populaire recrudescente. Sans nier ses acquis et son utilité, les citoyens ont à nouveau mis en cause les priorités et les dysfonctionnements d’une organisation dont l’action paraît lointaine et complexe. Ce regain europhobe et eurosceptique a connu son paroxysme avec la crise du Brexit qui, en dépit des spécificités du rapport britannique à l’Union européenne, ne pouvait exonérer cette dernière d’une remise en cause.

L’Europe a néanmoins su assez bien réagir à ces évènements inédits, particulièrement au cours de la mandature qui vient de s’achever. Alors que le Conseil européen se concentrait sur la gestion de crises [2], Jean-Claude Juncker, à la tête de la Commission, prenait la mesure de la gravité du moment. À son initiative, les atouts européens furent rappelés, les responsabilités des États et de l’Union distinguées, et les priorités de l’action européenne recentrées autour des « grands enjeux » [3]. Cette impulsion a aidé les États à s’accorder, au Conseil européen de Bratislava de septembre 2016, sur une Europe plutôt « régalienne », « qui protège, donne les moyens d’agir, et défend ». Sans nier ses échecs ou ses demi-succès (gestion déficiente des migrations, erreurs de politique macroéconomique, survenance du Brexit…), le bilan de la période 2014-2019 est très honorable : le plan d’investissement pour l’Europe a renforcé les économies, l’Union bancaire a stabilisé le secteur financier, la lutte contre l’évasion et l’optimisation fiscales a ouvert la voie à une Europe plus juste) [4], tandis que des progrès inédits en matière de défense venaient en soutien d’une Europe plus forte dans le monde.

La résilience de l’Union européenne a d’ailleurs été soutenue par les opinions. La participation lors des élections du printemps 2019 est fortement remontée [5] et le vote en faveur de forces eurosceptiques et europhobes fut contenu. Le mythe d’une sortie aisée de la zone euro ou de l’Union a été dissipé. Au niveau national, les partis « nationaux-populistes » qui avaient prospéré au milieu de la décennie, ont eu tendance à refluer dans plusieurs pays (Hollande, Slovaquie, Allemagne) voire à ne plus prendre part à des coalitions gouvernementales (Belgique, Autriche, Italie) dans une Europe plus équilibrée entre la droite, toujours dominante, et la gauche sociale-démocrate, qui reprend des couleurs. D’un point de vue général, les citoyens semblent mieux comprendre que l’Europe est un échelon utile pour agir sur les grands enjeux de la mondialisation (dérèglement climatique, concurrence économique, mutations technologiques, migrations, rivalités stratégiques, etc.) à la condition que son action soit plus efficace et relégitimée au gré de débats politiques nationaux, voire paneuropéens, plus fréquents. La capacité qu’auront les institutions à entretenir et renforcer un lien de confiance populaire raffermi est donc essentielle au succès de la mandature qui s’ouvre.

Un contexte incertain pour la nouvelle mandature

Cependant, si l’Union européenne sort plutôt renforcée de la période qui s’achève, celle qui s’ouvre semble, a priori, placée sous de mauvais auspices. Certes, les nominations aux grands postes européens, et notamment à la tête de la Commission, ont été globalement judicieuses. On se réjouit également qu’un accord franco-allemand en porte formellement la marque et que la France ait regagné la présidence d’une institution européenne importante, la BCE, tout en plaçant des alliés à la tête des autres. Il n’en demeure pas moins que ce processus a fait l’objet de tensions certaines, au sein du Conseil européen, mais aussi entre ce dernier et le Parlement, qui revendiquait, non sans raison, l’effectivité du système des « Spitzenkandidaten » [6] qui avait opéré en 2014 avec M. Juncker [7]. De son côté, le Parlement européen fut manifestement décontenancé par la fin de la coalition historique des sociaux-démocrates et des démocrates-chrétiens qui le place désormais au défi de gérer une coalition de trois, voire quatre groupes politiques [8]. Ce contexte fébrile explique les difficultés qu’a rencontrées la présidente de la Commission lors de sa propre élection puis lors du rejet de trois Commissaires-désignés dont, fait inédit, la candidate française.

Il ternit aussi, regrettablement, les qualités du nouvel exécutif. À l’instar de la précédente, la nouvelle Commission est composée de responsables expérimentés, provenant d’horizons politiques divers et mis au service de priorités intelligibles par les citoyens. Son action dans des domaines jugés essentiels (transition climatique, déploiement du numérique, économie sociale de marché) sera coordonnée par trois vice-présidents exécutifs puissants. Le programme d’action de Mme von der Leyen est consensuel, pour coïncider avec les préoccupations des États et des groupes parlementaires, mais aussi ambitieux et concret. Ainsi, l’ancienne ministre de la Défense allemande souhaite faire de l’Europe une « puissance géopolitique » se dotant d’objectifs radicaux, en matière de lutte contre le changement climatique, de montée en gamme technologique, de gestion des migrations, ou encore de cohésion économique et sociale. Il n’est donc pas souhaitable que le nouvel exécutif soit, en quelque sorte, pris en tenaille entre une assemblée de chefs d’États souhaitant entraver la « méthode communautaire » et un Parlement incapable de construire des majorités.

Bien au contraire, l’Union européenne doit aujourd’hui reprendre une dynamique politique permettant non seulement de dépasser les désaccords existants sur plusieurs dossiers (la réforme de la zone euro, l’union de capitaux, la taxation des entreprises, la réforme du droit d’asile, ou encore l’élargissement) mais aussi de s’accorder sur un juste niveau d’ambition collective. À cet égard, on peut relever que la vision typiquement française d’une « Europe puissance », dotée d’une autonomie stratégique, engageant de francs rapports de force internationaux et renforçant substantiellement ses capacités industrielles et technologiques [9], est à l’évidence encore l’objet de débats. Ce constat s’explique certes par la faiblesse de plusieurs gouvernements (Allemagne, Italie, Hollande Autriche, Belgique, Espagne) qui ne peuvent guère lui donner d’écho. Mais surtout par les difficultés que rencontre régulièrement la France, en raison de sa diplomatie européenne par trop singulière [10], à convaincre. Ainsi, plutôt que d’attendre un changement majeur de l’exercice du pouvoir européen est-il plus raisonnable d’espérer que les années qui s’ouvrent se caractérisent par le réalisme, l’harmonie institutionnelle, et l’efficacité.

L’Union bancaire figure parmi les priorités pour l’UE

Il semble qu’à l’avenir, la lucidité doive constituer le principe de l’action européenne. Le contexte géopolitique, caractérisé par la fragilisation de l’alliance atlantique, la rivalité stratégique sino-américaine et la crise du multilatéralisme, est inédit : il invite de toute évidence l’Europe à rehausser son jeu en matière de politique étrangère, d’engagements internationaux, et de souveraineté économique. La dégradation de la conjoncture mondiale et européenne et la prégnance de risques financiers obligent les États à mieux coordonner leurs politiques macroéconomiques en soutien à la croissance et à renforcer la zone euro [11]. Les crises sociales et politiques qui traversent durablement les pays et nourrissent une contestation sourde de l’Union européenne ne peuvent être oubliées : elles imposent aux institutions européennes d’acter des réalisations concrètes et aux États de communiquer plus régulièrement et rigoureusement sur l’utilité d’une intégration ou d’une coordination aboutie de leurs politiques. En somme, l’Europe est au défi de s’adapter rapidement à une situation internationale conflictuelle et instable tout en veillant à conforter toujours plus sa propre légitimité.

Cet enjeu implique de retrouver l’équilibre originel des institutions européennes, dont la coordination effective a montré l’efficacité : le Conseil européen, de « pompier » des crises, doit redevenir une « instance stratège » donnant de franches impulsions à une Commission libre de son action [12]. Le Conseil doit opérer une bascule plus nette entre la défense des stricts intérêts nationaux, encore trop manifestes, et l’intérêt général, qui consiste essentiellement à faire peser l’Europe de façon exemplaire sur les enjeux mondiaux. Le Parlement européen, enfin, doit apprendre à faire de sa diversité nouvelle la source d’accords consensuels : les préoccupations des grands groupes parlementaires, pour une Europe plus sociale, plus protectrice, plus dynamique, et plus écologique, loin d’être inconciliables, constituent une chance de répondre aux diverses attentes populaires. En capitalisant sur l’unité réaffirmée lors de la gestion du Brexit, des instruments existants (extension possible du vote à la majorité qualifiée, coopérations renforcées) et une volonté réformatrice retrouvée, l’Union européenne a tous les moyens d’avancer !

Ainsi, plusieurs sujets identifiés dans le programme de travail de la Commission [13] pourraient progresser dans les prochains mois. Dans le domaine financier, la reprise des discussions sur la finalisation de l’Union bancaire est espérée : la mise en place du « backstop » au Fonds de résolution unique (FRU) et des avancées relatives à la garantie des dépôts, sur la base des propositions récentes du ministre des Finances allemand, M. Olaf Scholz, pourraient être observées. Une stratégie pour les FinTechs et un fonds public-privé servant la cotation des PME sont également attendus. En matière économique, il est raisonnable d’escompter un accord sur le volume, certes modeste, de l’instrument budgétaire venant soutenir les réformes structurelles en zone euro. De même, le lancement du nouveau plan d’investissement « Invest EU », des mesures de soutien de long terme à l’industrie, et une lecture flexible du Pacte de stabilité, devraient également voir le jour. Pour soutenir la transition écologique, un « green deal vert » prévoyant une extension des quotas d’émission à des secteurs non couverts et un plan d’investissement de 1 000 milliards à l’horizon 2029 servira l’objectif exigeant de la neutralité carbone à l’horizon 2050. Les débats sur la révision des règles budgétaires, la convergence des salaires minimum, la politique industrielle, ou la fiscalité du numérique, pourraient également évoluer.

Conclusion

La nouvelle Commission von der Leyen et, partant, la mandature 2019-2024 ont incontestablement effectué un « faux départ » regrettable. Toutefois, voir l’Union européenne renouer avec la discorde et l’attentisme de ces derniers mois n’est pas assuré. Une prise de recul sur les évènements récents invite, au contraire, à voir que les institutions ont les moyens d’assurer leur bonne coordination au service de priorités dûment identifiées. L’enjeu, pour l’Europe, est clair et connu : défendre fièrement la vertu de son modèle et ses intérêts dans le monde, au service d’une mondialisation davantage civilisée.

Achevé de rédiger le 4 décembre 2019.

 

[1] Mme von der Leyen n’a en effet été élue qu’avec 9 voix de majorité (385 voix sur 751), quand son prédécesseur, Jean-Claude Juncker, en obtenait 422. Son élection a, par ailleurs, été permise par l’apport de voix eurosceptiques issues des mouvements PiS de Pologne, « Cinq étoiles » italien, et « Fidesz » hongrois. L’implication personnelle de M. Juncker auprès des groupes socialistes et libéraux, aurait aussi, selon les déclarations de ce dernier à Agence Europe, été déterminante.

[2] Cette dynamique traduit l’affaiblissement du Conseil européen censé, selon l’esprit des Traités, fournir des impulsions stratégiques aux institutions... Ce contexte explique sans doute la nature « politique » de la Commission Juncker.

[3] Cette « clarification » de l’action européenne, traduite dans la formule de M. Juncker « Europe has to be big on big things and small on small things », découlait elle-même de la campagne électorale paneuropéenne de 2014 de l’ancien chef de gouvernement luxembourgeois. Pour une analyse à mi-mandat de la Commission Juncker, voir une tribune de l’auteur : « Europe : le bon bilan de la Commission Juncker », Les Échos, 14 septembre 2017.

[4] Voir sur le bilan de la Commission Juncker en matière de fiscalité, et sur l’enjeu d’un passage à la majorité qualifiée en ce domaine, une note de l’auteur, « Fiscalité : l’unanimité à dépasser », Institut Jacques Delors, 25 février 2019.

[5] Le taux de participation aux élections européennes s’est en effet élevé à 50,9% dans l’ensemble de l’Union, en hausse de 10 points par rapport à 2014. Ce taux est le plus élevé depuis les élections de 1994 et rompt le cycle de baisse engagé depuis.

[6] Cette procédure, promue par le Parlement, veut que le chef de file du groupe politique vainqueur des élections (ou, par extension, l’un des candidats le mieux à même de former une majorité), soit nommé président de la Commission. S’il rogne sur le pouvoir de nomination des États, ce système est gage de démocratisation des institutions.

[7] T. Chopin et Y. Bertoncini rappellent au sujet d’Ursula von der Leyen - in « Le choix des gouvernants de l’Union, pour un meilleur équilibre entre démocratie et diplocratie », Le Grand Continent, 20 novembre 2019 – que cette dernière est « dans une position institutionnelle a priori moins forte que celle de M. Juncker : d’une part parce qu’elle n’a pas été chef de gouvernement (…) et d’autre part parce qu’elle n’a pas été désignée sur la base de la procédure des « Spitzenkandidaten » (…) ».

[8] La grande coalition PPE-S&D, qui a historiquement gouverné l’assemblée européenne (à l’exception de la période 1999-2004) a en effet perdu sa majorité absolue et doit désormais s’élargir à d’autres partenaires, dont en particulier le groupe libéral « Renew » (108 sièges) et les Verts (74 sièges), qui auront certainement plus de poids dans les accords.

[9] Voir l’entretien du président de la République, M. Emmanuel Macron, à The Economist, le 7 novembre 2019.

[10] Il est regrettable de constater que la France a en effet été marginalisée récemment sur plusieurs dossiers (réforme de la zone euro, relance budgétaire, candidature de Mme Goulard, Brexit, élargissement). Cette situation exprime la contestation d’ambitions souvent jugées démesurées et d’un style diplomatique perçu comme hégémonique.

[11] On peut espérer que les pays européens auront la capacité de coordonner leurs politiques de relance macroéconomique et éviteront de commettre les mêmes erreurs de gestion de crise qu’en 2011-13 en cas de nouveau choc.

[12] Cette perspective semble engagée par l’accord conclu par les chefs d’États et de gouvernement sur l’Agenda stratégique du Conseil européen de juin 2019, dont les priorités recoupent peu ou prou le programme de travail de la nouvelle Commission.

[13] Les lettres de mission et les auditions des Commissaires-désignés fournissent de bonnes indications du programme de travail, et de l’ordonnancement des priorités, de la Commission von der Leyen.

 

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