Le Parlement européen a adopté le 15 avril 2014 la directive sur le redressement et la résolution des crises bancaires (Banking Recovery and Resolution Directive – BRRD), un des éléments clés en vue de l'intégration au sein de l'Union bancaire. Il est intéressant de faire un point sur le processus législatif de l'Union bancaire, les interactions entre ces différents textes ainsi que leur champ d'application.
Interaction entre Union européenne et zone euro
Depuis 2009, l'Union européenne (UE) a considérablement renforcé son arsenal législatif afin de réformer le système bancaire. Ces textes, communément appelés « règlement uniforme » s'appliquent aux 28 États membres :
- Règlement (Capital Requirements Regulation 1 – CRR 1) et Directive (Capital Requirements Directive 4 – CRD 4) sur les exigences de fonds propres entrés en vigueur depuis le 17 juillet 2013 avec un début effectif au 1er janvier 2014 ;
- Directive sur la garantie des dépôts bancaires (Deposit Guarantee Schemes – DGS) votée par le parlement le 15 avril 2014 ;
- Directive sur le redressement et la résolution des crises bancaires (Bank Recovery and Resolution Directive – BRRD) votée par le parlement le 15 avril 2014.
- Règlement uniforme (Single Rule Book – SRB) ;
- Mécanisme de surveillance unique (MSU) ;
- Mécanisme de résolution unique (MRU).
MSU à géométrie variable
Afin de garantir une meilleure capacité de prévention des crises, la BCE deviendra à partir de novembre 2014 le superviseur unique dans banques européennes. Concession importante cependant, la BCE n'exercera une surveillance directe que sur les 130 banques les plus importantes de la zone euro (20 % du PNB de leur pays d'origine ou bilan supérieur à 30 milliards d'euros) et assurera la coordination des superviseurs nationaux sur les banques de taille plus modeste.
La revue de la qualité des actifs des banques (Asset Quality Review – AQR) et le test de résistance menés par la Banque Centrale Européenne (BCE) et l'Agence Bancaire Européenne (ABE) constituent deux points importants de l'évaluation faite par la BCE avant de prendre son rôle de superviseur unique en fin d'année.
BRRD : éviter le renflouement par l'État
L'objectif de BRRD est de faire en sorte que le sauvetage systématique des banques par l'argent des contribuables, tel qu'observé à de nombreuses reprises pendant la crise, ne se reproduise plus. Il s'agit de lutter contre l'aléa moral que constituait la présupposition qu'une banque systémique ne pouvait pas faire faillite. BRRD a aussi comme but de créer un cadre législatif spécifique pour les banques, là où la plupart des procédures de cessation de paiement, telles qu'elles existent dans les droits nationaux, sont soit peu applicables pour les banques, soit difficiles à coordonner pour une banque présente dans plusieurs pays.
Les principaux éléments de BRRD sont :
- Préparation et prévention ;
- Intervention précoce : pouvoir statutaire donné aux régulateurs afin d'intervenir en amont d'une situation critique (remplacement du management, capacité à convoquer une assemblée générale d'actionnaire) ;
- Résolution (cf. infra) ;
- Coopération et coordination, notamment pour les banques opérant dans plusieurs pays.
- Cessions d'actifs à d'autres acteurs privés ;
- Transfert d'activités à une structure temporaire ;
- Transfert partiel d'actifs et/ou de passifs afin d'isoler les actifs à problème ;
- Mise à contribution des créanciers par « renflouement interne » (outil de bail-in).
BRDD entrera en vigueur de manière harmonisée pour les 28 États membres au 1er janvier 2016. BRRD n'exclut pas formellement un soutien d'État, mais celui-ci ne peut être octroyé qu'à deux conditions :
- les actionnaires et/ou créanciers ont déjà absorbé des pertes équivalentes à 8 % du passif de la banque ;
- les textes communautaires sur les aides d'État sont respectés.
Le MRU prévoit une intervention précoce
Le MRU est le troisième pilier de l'Union bancaire, applicable aux 18 États membres de la zone euro, et repose en grande partie sur BRRD.
Au sein de l'Union bancaire, c'est la BCE en tant que superviseur unique qui procédera à l'intervention précoce permise par BRRD. Si la situation se dégrade fortement, le MRU entre en application. Il repose sur le Conseil de résolution unique (CRU), composé de membres permanents et de représentants de la Commission, du Conseil, de la BCE et des autorités nationales de résolution. C'est ce CRU qui décide ou non de déclencher la résolution. La Commission puis le Conseil peuvent sous 24 heures s'opposer et amender le projet de résolution.
Le projet de résolution dans l'Union bancaire sera financé par un Fonds de résolution unique (FRU) alimenté par les banques à partir de 2016 et qui atteindra 55 milliards d'euros d'ici 2024. De 2016 à 2024, le FRU sera constitué de compartiments nationaux qui seront graduellement mutualisés sur la période de transition.
L'ensemble de ce corpus réglementaire sur la résolution a des conséquences sur le plan de financement des banques. Nous présentons ici les grandes évolutions de la structure de financement des banques pour répondre à ces évolutions, en partant des instruments les plus subordonnés dans la structure de capital.
Common Equity Tier 1 : le renforcement pourrait continuer
Après introduction de CRD 4 et CRR 1, les banques seront plus et mieux capitalisées :
plus capitalisées puisque les banques doivent remplir des exigences minimales de capital plus élevées, surtout si on additionne les coussins de capital supplémentaires demandés ;
mieux capitalisées, puisque la proportion de
10 % de CET 1 semble être le nouveau minimum requis par le marché et c'est sur cette base que la plupart des augmentations de capital ont été effectuées depuis le début de l'année. En ajoutant certains coussins ou exigences spécifiques nationales, ce minimum de 10 % pourrait continuer à augmenter. Au final, nous considérons que les banques continueront à renforcer leur CET 1 d'ici à l'entrée en vigueur complète des exigences CRD 4/CRR 1 en 2019, par mise en réserve des résultats et si besoin par augmentation de capital externe. L'évaluation complète des banques par la BCE (AQR et tests de résistance) est un catalyseur important dans ce processus.
Dettes subordonnées AT 1 : le succès va se poursuivre
CRD 4 et CRR 1 ont également revu le cahier des charges des principales dettes subordonnées, rendant inéligibles la plupart des obligations émises dans le régime précédent. Les dettes les plus subordonnées (Additional Tier 1 – AT 1) seront non seulement soumises au risque de résolution, mais en plus possèdent toutes une clause contractuelle explicite d'absorption de pertes. Elle se matérialise lorsque le ratio de solvabilité de la banque franchit à la baisse un seuil déterminé contractuellement et peut se traduire par une conversion en actions ou un écrasement du nominal temporaire ou définitif. Les banques ont explicitement un intérêt à saturer le plafond réglementaire de 1,5 % des RWA composé d'AT 1, cet instrument étant moins coûteux (car déductible fiscalement dans la plupart des juridictions) que du CET 1. Nous anticipons donc que le primaire sur ce segment restera fourni, d'autant que ces instruments sont inclus dans le ratio de levier dorénavant exigé. La gestion du stock de dettes T1 d'ancienne génération peut tactiquement accélérer ou ralentir ce flux d'émissions.
Dettes subordonnées T2 : plus d'émissions en perspective
Lors de la transcription de Bâle III en CRD 4, il a longtemps été question d'inclure dans les nouvelles dettes T2 (Tier 2) une clause contractuelle d'absorption de pertes. Au final, cette option n'a pas été retenue et les obligations T2 qui viennent sur le marché ne font que référence, dans leurs facteurs de risques, à l'introduction de BRRD.
Une dette T2, dans l'esprit de la réforme Bâle III, doit avoir une capacité d'absorption de pertes « gone concern », c'est-à-dire dans une situation où l'on sait que la banque ne va pas pouvoir éviter la résolution ou le défaut. En ce sens, cette dette qui absorbe les pertes avant la dette senior sert à augmenter l'espérance de recouvrement pour les créanciers seniors et donc à rehausser leur profil de risque.
BRRD n'exclut pas le recours à des aides d'État en cas de besoin, mais ceci ne peut avoir lieu qu'après absorption de pertes par les actionnaires et créanciers de 8 % au minimum des passifs. Afin de protéger les créanciers seniors, nous pensons que les banques essaieront de maintenir un montant important de dettes subordonnées. À noter cependant que ces 8 % sont calculés au moment de la résolution et que la solvabilité de la banque pourra être réduite par des pertes. En ce sens, ce n'est pas 8 %, mais un chiffre supérieur que les banques pourraient chercher à maintenir en passifs explicitement subordonnés.
Ainsi, nous anticipons que la plupart des banques continuent à renforcer leurs structures financières en émettant des T2 afin (i) de remplir les exigences minimales de fonds propres, (ii) de rehausser le profil de risque des créanciers seniors et (iii) d'anticiper l'introduction de nouveaux minimums capital gone concern.
Dettes seniors : faibles volumes
L'introduction de BRRD crée deux risques nouveaux pour la dette senior :
- elle n'est plus « sanctuarisée » et la réglementation envisage explicitement que des créanciers seniors puissent absorber des pertes en cas de résolution ;
- elle rend la dette senior explicitement subordonnée à une proportion significative du passif, que ce soit des dépôts ou des passifs eux garantis par des actifs et exclus du champ d'application du bail-in.
Perspectives des investisseurs sur le régime de résolution
BRRD modifie profondément la perception du risque bancaire pour les investisseurs. D'un côté, les banques sont nettement plus et mieux capitalisées qu'auparavant, ce qui pourrait laisser penser que la probabilité de situations critiques est plus faible ; de l'autre côté, le risque en cas de situation critique a augmenté pour un certain nombre de couches de la structure de capital. Le risque pour l'investisseur étant fonction de la probabilité de défaut et de la perte en cas de défaut, on voit bien que ces deux tendances vont dans des sens contraires.
Le premier point est la rentabilité des banques. L'arsenal législatif renforce la solidité instantanée des banques, mais soulève la question de la rentabilité normative des banques dans le prochain cycle. La génération organique de capital reste la meilleure protection en tant que créancier. En plus de la
Le deuxième sujet lié à BRRD est de savoir quand cette résolution se déclenche. Ainsi, les instruments AT1 ont des seuils de déclenchement en solvabilité de telle sorte à ce qu'ils soient des instruments de Going Concern Capital, dont la flexibilité se déclenche tôt et avec l'objectif de rétablir la solvabilité des banques. Dans la pratique, les banques ont été autorisées à émettre des titres avec des seuils déclenchant l'absorption des pertes à 5,125 % ou 7 %. Dans la pratique, il nous paraît douteux de penser qu'un régulateur attendrait une telle dégradation avant d'intervenir. En ce sens, la probabilité d'atteindre le seuil, notamment de 5,125 %, sans déjà avoir déclenché l'intervention au titre de BRRD, semble assez hypothétique.
Un troisième sujet d'interrogation porte sur les modalités pratiques du MRU. Dans ses premières versions, il s'agissait d'un processus compliqué faisant intervenir trop d'acteurs. Même dans sa version finale, la capacité de la Commission ou du Conseil de proposer des modifications peut laisser penser que le processus de résolution ne ressemblera pas à un long fleuve tranquille. Enfin, le traitement des banques non soumises directement à la surveillance de la BCE peut laisser planer quelques doutes sur la capacité à résoudre certaines crises bancaires ayant un ancrage politique fort.
Une quatrième inquiétude est l'interaction entre les tests de résistance et BRRD. En effet, au moment de la publication des résultats en novembre 2014, BRRD ne sera pas nécessairement en vigueur partout en Europe. La BCE et l'ABE ont depuis précisé les règles et horizon de temps de recapitalisation des banques en cas d'échec à l'AQR et/ou aux tests de résistance. Nous sommes globalement rassurés par :
- l'anticipation que l'essentiel des déficits en capital aura été couvert avant la publication des résultats ;
- l'horizon de temps laissé pour proposer des mesures palliatives si besoin.
L'Union bancaire est bénéfique à plusieurs titres pour les investisseurs crédit :
- elle améliore la quantité, la qualité et la comparabilité des informations fournies aux marchés ;
- elle lutte contre les défauts actuels (dus à la limitation de la circulation de capital et de liquidités au sein d'un groupe bancaire) et contre la tendance à la balkanisation des marchés bancaires européens, qui pénalise les pays dont les principales banques sont détenues par des groupes étrangers ;
- elle crédibilise la cohérence de la zone avec, d'un côté, la volonté affirmée de lutter contre le caractère systémique des banques et de l'autre la capacité à gérer la défaillance éventuelle d'une banque de taille conséquente.
