Cet article appartient au dossier : Dossier prospectif 2020.

International

Une réglementation assouplie pour certaines banques américaines

Sous l’impulsion de Donald Trump, la réglementation bancaire aux États-Unis a été allégée pendant les deux premières années de son mandat. Depuis que la Chambre des représentants est à majorité démocrate, cette tendance est stoppée et ne semble pas pouvoir reprendre. Toutefois, des évolutions réglementaires pourraient provenir des agences de contrôle américaines.

Banques américaines

L'auteur

Remerciements à : Jeremie Rondeau, Sia Partners, Manager Banking (New York)Edouard Olivier, Sia Partners, Consultant Banking (Paris)Ghita Sqalli, Sia Partners, Consultante Senior Banking (Paris)

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Revue Banque n°839

Numéro double 839-840 : Prospective 2020 - Rétrospective 2019

Malgré des exigences de fonds propres de plus en plus importantes, force est de constater que le nombre de nouvelles réglementations s’appliquant aux établissements bancaires tend, quant à lui, à se resserrer. Parallèlement, le contexte économique du secteur reste particulièrement tendu avec l’émergence d’une nouvelle forme de concurrence émanant des acteurs non bancaires qui bénéficient pour le moment d’un cadre réglementaire moins contraignant. Par ailleurs, la compétition entre les banques européennes et leurs homologues américaines n’est pas toujours équilibrée, le régulateur américain faisant souvent preuve de plus de souplesse que les institutions européennes.

À l’aube de l’année 2020, Sia Partners dresse un état des lieux des réglementations financières en cours et à venir au niveau mondial et plus particulièrement aux États-Unis.

À l’échelle mondiale, un important renforcement des exigences

Les banques centrales poursuivent leurs efforts de refonte du système financier international tel qu’imaginé dans les années suivant la crise financière de 2008.

L’action du comité de Bâle illustre bien cette tendance actuelle des régulateurs à l’échelle mondiale. La finalisation de Bâle III (surnommée Bâle IV) induit la mise en place de nouvelles règles relatives à diverses typologies de risques (opérationnel, marché et crédit). À ceci s’ajoute la réforme des indices de référence qui oblige également les banques à s’adapter.

L’un des changements majeurs apporté par Bâle IV concerne le risque de crédit. À cet égard, Bâle IV redéfinit les méthodes de calcul des RWA dans le but de les homogénéiser. Le régulateur apporte des modifications dans les approches de notations internes (IRB). Ainsi, dans un souci d’homogénéisation, le régulateur demande de remplacer les approches IRB avancées (qui donnent la possibilité aux banques d’utiliser leurs propres modèles pour le calcul des RWA) par des approches IRB-Fondation ou standardisées. L’application de cette réglementation est prévue à partir de 2020 et se poursuivra progressivement jusqu’en 2026. Cette exigence renforcée, couplée à un calendrier particulièrement serré, entraîne un coût de mise en conformité considérable pour les banques et rend alors les acteurs non bancaires (non assujettis aux accords) plus compétitifs.

Par ailleurs, en réponse au scandale du LIBOR de 2012, la réforme des index entrera en vigueur sur une période de seulement 2 ans (entre 2020 et 2022), prévoyant le passage des indices IBOR, utilisés aujourd’hui sur les principales places financières mondiales (Londres, Singapour, Hong Kong, New York, etc.) vers de nouveaux indices sans risque dits « RFR ». Cette réforme des indices fait suite aux préconisations de l’IOSCO (International Organization of Securities Commissions) et du FSB (Financial Stability Board). En renforçant la fiabilité des indices de référence et en rendant plus transparentes leur gouvernance et leur méthode de calcul, les régulateurs souhaitent rétablir la confiance entre les acteurs du système financier.

Ainsi, à l’échelle mondiale, les réformes bâloises comme celles des indices obligent les banques à s’adapter pour rester conformes.

Une plus grande souplesse de la part du régulateur Outre-Atlantique

Outre Atlantique, le balancier réglementaire est étroitement lié au pouvoir politique en place. Ainsi, alors que l’administration Obama était souvent au-devant des réformes internationales – avec entre autres la promulgation du Dodd-Frank Act en 2010 –, force est de constater que la nouvelle administration Trump tend plutôt à la déréglementation.

L’actuel président américain avait donné le ton très tôt. Dès les premiers jours suivant son accession au pouvoir en 2017, Donald Trump publiait le décret exécutif 13771, exigeant que les agences suppriment deux réglementations pour chaque nouvelle réglementation publiée et qu'elles compensent les coûts de ces nouvelles réglementations en supprimant ou en modifiant les règles existantes.

Au cours des deux premières années de l'administration Trump, tandis que les Républicains contrôlaient la Maison-Blanche, la Chambre des représentants et le Sénat, nous avons pu observer une lente tendance à la déréglementation, principalement axée sur les petites et moyennes institutions financières. Du fait des lenteurs intrinsèques des rouages administratifs, la plupart de ces changements ne sont intervenus que récemment.

Parmi ces allègements réglementaires, on retiendra en particulier la réécriture du Dodd-Frank Act adoptée en mai 2018, permettant aux agences de supervision américaines d’entreprendre d’importants travaux d’assouplissement des réglementations bancaires mises en place après la crise financière de 2008 :

  • le seuil à partir duquel une banque devient sujette au plus haut degré de surveillance de la Réserve Fédérale américaine (Fed) a été modifié pour passer de 50 milliards de dollars d’actifs à 250 milliards de dollars – réduisant ainsi le nombre de banques assujetties de 38 à 12 (sur les 5 670 que comptent les États-Unis) ;
  • les règles relatives aux fonds propres et aux coussins de liquidité ont été revues et sont maintenant décomposées selon une hiérarchie à 5 échelons basée sur divers indicateurs de risques (tels que la taille du bilan et du hors-bilan ou le poids des activités transfrontalières à court terme). D’après les estimations de la Fed, ces nouvelles règles devraient globalement diminuer les besoins en fonds propres de 0,6 % et en liquidité de 2 % ;
  • la règle Volker de 2010 qui limite les investissements spéculatifs des banques et empêche les conflits d'intérêts au sein des banques d'investissement, n’est maintenant plus applicable aux « petites banques » disposant de moins de 10 milliards de dollars d’actifs et dont les actifs de trading représentent moins de 5 % de leur bilan.

Par ces efforts, l’objectif annoncé de l’administration Trump est de libérer les petites et moyennes banques des réglementations excessives et permettre ainsi de « libérer le potentiel économique » du pays. Ces assouplissements offrent aux banques américaines un avantage sur leurs homologues européennes qui opèrent aux États-Unis à taille de bilan équivalente.

Au-delà de ces efforts de dérégulation, les États-Unis semblent traîner des pieds dans leur implémentation des standards prudentiels bâlois. Alors que leurs homologues européens, asiatiques ou même canadiens ont pour la plupart complété l’adoption des principes bâlois établis post-2008, les États-Unis n’ont que peu avancé sur la traduction de plusieurs de ces principes dans leur législation nationale :

  • niveaux minimums de fonds propres pour les Chambres de Compensation (projet de règle publié en novembre 2018) ;
  • nouvelle méthodologie de calcul standard du risque de contrepartie (SA-CCR) (projet de règle publié en novembre 2018) ;
  • refonte du cadre de besoins en fonds propres relatifs aux titrisations ;
  • Net Stable Funding Ratio (NSFR) (projet de règle publié en mai 2016) ;
  • Total Loss-Absorbing Capacity (TLAC) (projet de règle publié en avril 2019).

Généralement, cette asymétrie réglementaire entre les continents américain et européen inquiète. Déjà en 2017, le gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau, soulignait alors un risque de concurrence déloyale. Deux ans plus tard, il insistait à nouveau sur le fait que les réglementations Bâle III se doivent d’être traduites dans les législations nationales, y compris aux États-Unis.

À cet effort de dérégulation s’opposent deux exceptions. Premièrement, il est à noter que certains chantiers de taille, commencés il y a plusieurs années, ont été menés à bout en respect du calendrier qui leur avait été fixé. C’est le cas notamment de la refonte des modèles de dépréciations comptables (Current Expected Credit Loss – CECL). Cette révolution comptable – équivalent de la réforme IFRS9 en Europe, suppose une refonte en profondeur des processus de gestion (risques, comptabilité, finance). La première vague de mise en conformité, ciblant les grandes banques cotées qui travaillent à son implémentation depuis maintenant plusieurs années, est prévue au 1er janvier 2020. Reflétant peut-être les tendances réglementaires actuelles aux États-Unis, le FASB (l’autorité de standard américaine) a récemment proposé de prolonger les dates d'entrée en vigueur de 2021 à 2023 pour les petites entreprises publiques et de janvier 2022 à janvier 2023 pour les sociétés privées. Enfin, si le pouvoir fédéral s’est peut-être parfois désengagé, certains États fédéraux ont su prendre la relève. Pour ne citer que deux exemples, on peut faire mention de la Californie et de sa loi de protection des données (le California Consumer Privacy Act, proche du standard européen RGPD), ou de New York et de sa réglementation relative à la cyber sécurité (NYDFS500) introduite en 2017 et entrée en vigueur en 2019.

Les défis de 2020 et au-delà

Le pouvoir législatif aux États-Unis se trouve actuellement plus ou moins dans une impasse. En effet, avec un Senat sous contrôle républicain et une Chambre des représentants sous contrôle démocrate, les évolutions législatives semblent compromises. De plus, à moins d’un an des prochaines élections présidentielles et au vu des divergences structurelles qui existent entre les programmes des deux partis, il est difficile de se prononcer sur des horizons au-delà de 2021. Pour l’instant, il est plus probable que les éventuelles évolutions réglementaires proviendront d’efforts menés par les agences de contrôle américaines ou par les groupements d’industries plutôt que par le pouvoir législatif.

Cela n’enlève rien aux défis que les institutions financières aux États-Unis peuvent s’attendre à devoir relever ces prochaines années. En effet, la complexité des chantiers réglementaires attendus promet un renouvellement des efforts nécessaires. Concentrons-nous sur les 4 plus importants.

Bien que les États-Unis semblent jouer la montre quant à l’implémentation de certains standards Bâlois, il est néanmoins attendu qu’ils progressent prochainement sur la refonte des besoins en fonds propres relatifs au risque de marché (Fundamental Review of Trading Book – FRTB). Initialement publiée en 2016 par le comité de Bâle, puis mise à jour en janvier 2019, cette refonte est généralement considérée comme révolutionnaire. Au-delà des coûts d’implémentation importants déjà budgétés, cette réforme impactera de manière significative les besoins en fonds propres relatifs au risque de marché. Les estimations les plus optimistes prévoient une augmentation de plus de 20 %.

Autre sujet d’appréhension : la transition LIBOR. Certains régulateurs (notamment au Royaume-Uni) ont déjà commencé à exprimer une certaine frustration et à envisager d'autres instruments de gouvernance et de surveillance qui pourraient être déployés par les autorités pour réduire le stock des contrats Libor existants à un minimum irréductible avant son extinction en 2021. Avec ou sans le joug réglementaire, cette transition s’annonce comme l’un des plus grands chantiers jamais entrepris par l'industrie. Les récentes tensions sur le marché américain de la liquidité à un jour qui ont nécessité une injection par la Fed de vastes liquidités afin de maîtriser la hausse des taux n’ont pas aidé à convaincre les institutions de la solidité des indices alternatifs. Ces tensions ont par ailleurs ouvert la porte à de possibles allègements des besoins en liquidités imposés aux banques suite à la crise de 2008. Le secrétaire au Trésor, Steven Mnuchin, s’est dit ouvert à étude de tels aménagements.

Portée également par l’actualité, la cybersécurité est l’une des priorités des régulateurs américains pour ces prochaines années. Bien qu’il n’existe pas encore de standard national ou de loi fédérale, il est attendu des régulateurs américains qu’ils mettent l’accent sur la cybersécurité et notamment sur la résilience opérationnelle des institutions financières lors de leurs inspections d’usage. En fonction des retours de leurs inspections, il n’est pas à exclure qu’une nouvelle règle soit publiée par les agences américaines. Pour rappel, elles avaient déjà publié un mémo en ce sens en 2016.

Enfin, les nombreux incidents (très médiatisés) de fuites de données de ces dernières années ont mis en lumière la manière dont les transformations numériques et l’essor de l’Internet ont créé un lien étroit entre entreprises et consommateurs. Il existe un consensus général, aux États-Unis comme dans le monde, pour que la confidentialité des données, tant pour les entreprises que pour les consommateurs, soit protégée. Alors qu’en Europe le RGPD est récemment entré en vigueur afin de réglementer la confidentialité des données, il n'y a pas de consensus sur l’implémentation opérationnelle d'un cadre de protection des données outre-Atlantique. Aux États-Unis, cela est compliqué car il n’existe pas de loi ou de réglementation fédérale régissant la confidentialité des données. Comme mentionné plus haut, certains états ont décidé de prendre les choses en main sans attendre une décision au niveau fédéral. Il est attendu que d’autres états (Washington et New York en tête) se joignent à la liste ces prochains mois.

La possibilité d'une nouvelle récession et les divergences réglementaires (qu’elles soient entre États fédéraux ou entre continents) représentent les sujets de préoccupation les plus importants pour les institutions financières américaines. En effet, ces dissemblances ont un coût d’implémentation et d’opération qui peut s’avérer important.

En synthèse, si l’ambition initiale du régulateur est de rendre le secteur financier plus robuste, le regard que portent les établissements financiers sur ce dernier est mitigé.

En effet, cette pression réglementaire entraîne des coûts de transformation non négligeables pour les banques. C’est dans ce contexte que le régulateur américain a décidé d’assouplir la réglementation du secteur financier, en particulier pour les banques de petites et moyennes tailles, l’idée étant de « laisser s’exploiter le potentiel de l’économie ».

 

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