Du point de vue de la stabilité financière en Europe, qu’apportera le Mécanisme de supervision unique (MSU) ?
L’idée clé du dispositif est de déconnecter les systèmes bancaires de leur souverain, afin d’éviter que ne se créent à nouveau des spirales négatives entre eux en cas de crise. Il s’agit également de permettre au Mécanisme européen de stabilité (MES) de recapitaliser les banques en difficulté. Le superviseur unique sera la seule autorité compétente pour prendre les décisions qui engageront l’avenir des groupes bancaires de la zone euro. Il apportera une sécurité nouvelle quant à la solidité des groupes bancaires de la zone euro et viendra compléter le travail d’harmonisation déjà effectué par l’
Les eurodéputés mettent en avant le fait qu’ils avaient déjà appelé de leurs vœux une telle supervision commune au moment de la création de l’EBA, de l’ESMA et de l’EIOPA. Or les prérogatives de ces autorités avaient été limitées par rapport à leurs attentes. Qu’est-ce qui a changé depuis 2011 ? Le MSU sera-t-il à la hauteur des attentes ?
Les parlementaires ont sans doute voulu un mécanisme européen de supervision en créant ces agences, mais ils ne leur ont pas donné les moyens de faire davantage que ce qu’elles ont fait, et c’est déjà considérable. L'EBA a notamment joué un rôle très important en matière de stress-tests et de recapitalisation des banques européennes. De surcroît, outre la crise financière, l'EBA a, dès sa création, connu d’importantes difficultés d’organisation : elle a dépensé beaucoup d’énergie sur des questions budgétaires ou de changement de locaux, parfois en vain d’ailleurs. Elle a pourtant géré ces difficultés avec clairvoyance et efficacité. À l’époque de leur création, j’étais de ceux qui pensaient qu’il serait avisé de localiser ces agences au sein de la BCE, dans le cadre d’une relation qui aurait pu ressembler à celle du Comité de Bâle vis-à-vis de la
Le mécanisme de supervision qui va être mis en place sous l’égide de la BCE intervient dans des circonstances différentes. Le sentiment d’urgence s’est accru avec la crise de la zone euro. La création de l’EBA répondait à la volonté de faire un grand pas vers une supervision bancaire harmonisée. Mais il me semble que nous savions tous, y compris les parlementaires, qu’il ne s’agissait que d’une étape. Si les temps avaient été plus calmes, cette étape aurait pu durer plus longtemps. L’agitation des marchés a précipité l’évolution.
Je crois que l’on se donne aujourd’hui les moyens de réussir cette supervision européenne. Le modèle d’adossement à la BCE proposé est plus efficace et puissant pour la supervision que celui d’une agence européenne. La proximité de la banque centrale et de l’organe de supervision présente par ailleurs un réel avantage, par les échanges d’informations et de compétences qu’il permet. Le MSU vient compléter et renforcer l’union monétaire.
Cette proximité ne peut-elle pas menacer l’indépendance de la banque centrale en matière de politique monétaire ?
Je ne ressens pas ce type d’inquiétude. Cela s’explique peut-être par l’influence qu’a sur moi le modèle français qui, depuis très longtemps, a adossé l’organe de supervision des établissements de crédit (et même, depuis 3 ans, des assurances) à la banque centrale. Cela ne veut pas dire néanmoins que les craintes de mes collègues ne devaient pas être traitées. Je trouve que la Commission européenne et les chefs d’État y ont apporté une bonne réponse. Le Supervisory Board sera présidé par une personnalité extérieure à la BCE et le vice-président sera choisi au sein du directoire de la banque centrale. Les décisions prises remonteront au Conseil des gouverneurs mais selon une judicieuse modalité opérationnelle puisque celui-ci ne pourra que s’y opposer dans un certain délai. Sans réaction de sa part, les décisions seront réputées adoptées.
Combien de banques françaises seront concernées par la supervision centralisée ?
De façon générale, toutes les banques de la zone euro seront concernées – directement ou indirectement – par la supervision de la BCE. Aujourd'hui, les critères de centralisation ne sont pas totalement finalisés : devraient être centralisés les établissements dont le total de l’actif dépasse 30 milliards d’euros ou 20 % du PIB national et, de manière générale, les banques à forte activité transfrontière ainsi que les trois premières banques de chaque pays. Les établissements qui ont besoin d’une aide européenne en feront également partie. Le groupe sera donc très hétérogène, mais c’est une bonne chose pour favoriser l’appropriation du mécanisme par l’ensemble des membres. La France sera l’un des plus importants contributeurs avec une dizaine de groupes concernés, qui représenteront 90 à 95 % des actifs du système bancaire national.
Quels avantages le MSU représentera-t-il pour les banques françaises ?
Les banques françaises, qui sont solides et ont traversé la crise dans des conditions raisonnablement favorables, ont à plusieurs reprises souffert de la défiance vis-à-vis de la zone euro. Ce fut le cas au 2e semestre 2011 avec l’épisode de tension sur leur refinancement. Avec le mécanisme européen de supervision, elles vont gagner en sécurité, notamment vis-à-vis de leurs partenaires non européens.
Elles bénéficieront aussi d’une égalité des conditions de la concurrence. L’ACP a toujours privilégié la rigueur dans son approche de la supervision, parfois au détriment de l’égalité des conditions de la concurrence. Les banques françaises l’ont accepté avec beaucoup de maturité, mais elles nous demandaient de convaincre les États voisins de se rapprocher de nous.
Cela sera-t-il le cas avec le MSU ?
Pour gagner en convergence, il faut d’abord une réglementation vraiment harmonisée. La centaine d’options de discrétion nationale sous Bâle II a été réduite, par le travail du
En quoi va consister le Single Supervisory Handbook que l’EBA est chargée de rédiger ?
Les choses ne sont pas encore fixées de manière très claire. La réglementation continuera d’être harmonisée par l’EBA, qui est le gardien du Single Rule Book. L’agence s’occupera aussi de la rédaction d’un « manuel » de supervision, le Supervisory Handbook, qui sera plutôt réglementaire. Parallèlement, la BCE devra produire son propre Supervisory Manual qui organisera principalement les relations entre le centre – les équipes de supervision de la BCE – et la périphérie – les autorités nationales.
Comment s’articuleront ces manuels avec les méthodologies actuelles de l’ACP ?
Prenons l’exemple de la définition des fonds propres réglementaires. L’ACP publie annuellement une notice sur les fonds propres qui intègre les recommandations de l’EBA et indique quelles catégories de fonds propres sont acceptables et sous quelles conditions. Demain, idéalement, une notice européenne unique pourrait être publiée par l’EBA.
À côté de ces notices, l’ACP rédige également des notes internes de méthodologie, qui décrivent de manière très opérationnelle comment les agents des directions de contrôle doivent traiter les dossiers, étudier les états COREP, faire remonter les problèmes... Ces notes déterminent à quel niveau hiérarchique se prennent les décisions : directions, secrétariat général, Collège… Je pense que le manuel de la BCE ressemblera à cela, en distinguant les petites banques, très décentralisées, des autres, plus centralisées. Cela étant, l’ACP aura peut-être toujours besoin d’une déclinaison « locale » de ces instructions opérationnelles : il est essentiel en effet d’être le plus précis possible, car il est indispensable que les établissements qui sont dans une situation comparable soient traités de la même façon.
Vous attendez-vous à devoir procéder à une réorganisation des services de l’ACP ?
C’est possible, mais prématuré. Dans un premier temps, on peut penser que la BCE ne s’occupera pas beaucoup des établissements les plus décentralisés et qu’il y aura une instruction conjointe des dossiers pour les autres, plus centralisés. Cela pourrait ressembler aux procédures qui s’appliquent aujourd’hui au niveau national, avec des prises de décision à tous les niveaux hiérarchiques. À ceci près qu’au lieu de passer devant le Collège de l’ACP, les dossiers non tranchés par le secrétariat général iraient à la direction générale de la supervision à Francfort, qui apporterait la dimension comparative avec les autres pays de la zone (son rôle étant d’assurer la cohérence des décisions et l’égalité de traitement entre établissements). Puis, les dossiers importants et délicats seraient transmis au Supervisory Board, qui déciderait. Ce passage par les services centraux constitue donc une étape supplémentaire par rapport aux procédures actuelles de remontée au Collège de l’ACP.
En cas de désaccord entre le centre et la périphérie, qui aurait le dernier mot ?
En cas de désaccord, le poids des services de la BCE serait prépondérant mais je ne dirais pas qu’ils trancheraient nécessairement. En ce qui concerne les dossiers passés au Collège de la BCE, je pense que les deux avis seraient transmis au Supervisory Board, comme c’est d’ailleurs aujourd’hui le cas vis-à-vis du Collège de l’ACP, lorsque plusieurs options sont possibles.
Qui prendrait les décisions dans le cadre du Pilier 2 de la réglementation prudentielle ?
Pour les banques centralisées, qui sont généralement celles concernées par un Pilier 2, les décisions se prendraient au niveau de la BCE. D’une manière générale et pour reprendre la comparaison avec une entreprise commerciale, faite par un de mes homologues européens, l’attention de la BCE se concentrera principalement sur les « clients importants et difficiles ». Les fonds propres (Pilier 1 ou 2), la liquidité, la validation des modèles sont des sujets très structurants qui seront traités de manière centralisée.
Quelles activités sont exclues du champ de la BCE ?
Sont exclues toutes les missions qui ne figurent pas dans la CRD 4, notamment la lutte antiblanchiment et le contrôle des pratiques commerciales. Les 27 tâches clés, réparties en 9 catégories, qui ont été recensées dans la dernière version de la CRD 4, sont de la responsabilité du Mécanisme européen de supervision. Par ailleurs, la définition des opérations de banque étant plus étroite dans la réglementation européenne que dans la législation française, tous nos établissements ne seront pas obligatoirement concernés par la supervision de la BCE : certains pourront décider de renoncer au statut d’établissement de crédit ; ils resteraient alors contrôlés par l’ACP seule, sous un statut national.
L’assurance restera supervisée au niveau national, la BCE ne pouvant pas jouer ce rôle. Cela ne pose-t-il pas problème pour les superviseurs comme l’ACP qui agissent sur les deux secteurs ?
Nous n’en sommes pas à la question de savoir si la BCE peut ou non jouer ce rôle de superviseur de l’assurance (la Banque de France le fait). Le premier problème est que le secteur de l’assurance ne dispose pas encore d’une réglementation européenne harmonisée : nous avons 27 Solvabilité 1 et la date de mise en œuvre de Solvabilité 2 est très incertaine. Sans cette réglementation harmonisée, la question de la supervision unique ne peut pas se poser.
Concrètement, s’agissant de l’assurance, la BCE va jouer le rôle que jouait la Commission bancaire avant la fusion avec l’
Les banques doivent-elles s’attendre à être en contact avec des interlocuteurs venant d’autres pays de la zone euro lors des contrôles sur place ?
Je pense que les contrôles sur place – auxquels la BCE est favorable – seront principalement et durablement réalisés au niveau de la périphérie, ne serait-ce que pour des questions de langue et de connaissance de l’environnement. Il se pourrait que les services centraux veuillent participer, voire même diriger, certains contrôles ; mais cela ne constituera pas la règle courante, ne serait-ce que pour des questions de ressources. La BCE peut en revanche demander à ce que des superviseurs d’autres pays se joignent à l’équipe nationale. Ce ne serait pas une pratique nouvelle : lorsque je présidais le CEBS, j’avais mis en place des missions de contrôle européennes qui regroupaient des superviseurs issus des pays
L’ACP sera-t-elle amenée à mettre ses effectifs à disposition de la BCE ?
La direction générale de la supervision au sein de la BCE va être amenée à recruter des professionnels déjà en poste dans les pays membres car elle a besoin d’agents expérimentés et immédiatement opérationnels. On peut s’attendre à ce que la contribution de chaque État soit à peu près proportionnelle au poids des banques qui seront supervisées de manière centralisée. La France devrait donc être un gros contributeur. Je pense que ces équipes se mettront en place autour de l’été. On peut imaginer que, pour les postes clés, les recrutements se feront sur la base de contrats à durée indéterminée de la BCE, afin de garantir l’indépendance des personnes qui les occuperont. Pour les fonctions moins seniors, des contrats de détachement seront sans doute également offerts.
La proposition de règlement évoque la contribution financière des banques à la mission de supervision de la BCE. Sera-t-elle en déduction de ce que reçoit l’ACP ?
J’espère que non et que les deux contributions seront distinctes. On pourrait imaginer que la création d’une direction générale de la supervision à la BCE réduira les besoins des autorités nationales, mais ce ne sera pas le cas, ni à court, ni même sans doute à moyen terme. Les dossiers qui auparavant étaient présentés au collège de l’ACP devront demain être présentés au Supervisory Board à Francfort, ce qui implique des temps de transport. Le représentant français au Supervisory Board, ainsi que les agents qui prépareront ses dossiers, devront étudier au préalable les systèmes bancaires des autres pays de la zone, car il aura à statuer sur leur cas. Cela représentera du travail en plus, mais également une source d’informations supplémentaire qu’il faudra exploiter au mieux pour mettre à jour nos outils d’analyse. Ceux-ci restent pertinents, mais il serait dommage de laisser passer cette opportunité d’enrichissement. Viendra probablement un moment où les synergies se matérialiseront entièrement, mais cela prendra du temps. À la création de l’euro, les directions générales des banques centrales nationales en charge de la politique monétaire n’ont pas vu de réduction dans leurs effectifs. Par exemple, les études produites par ces services n’ont pas diminué. Je crois en tout cas que la sécurité et la cohérence que procurera cette nouvelle organisation compenseront très largement cette nouvelle dépense pour les banques.
Le compromis obtenu avec l’Allemagne est-il fondamentalement différent de ce que voulait la France ?
Non. J’ai le sentiment que ce qui a été écrit dans les textes ne diffère pas fondamentalement de la vision que nous avions. Deux catégories d’établissements sont effectivement distinguées. Mais, même pour les plus centralisés, la BCE ne prendra pas toutes les décisions, de même qu’aujourd’hui, ce n’est pas le Collège qui statue sur tout. Par ailleurs, la France a obtenu que la supervision des établissements décentralisés suive le manuel commun : un superviseur national ne pourra plus employer des méthodes qui s’écarteraient trop de ce manuel. La BCE pourra également prendre la main sur le dossier d’une banque décentralisée, si elle a le sentiment que sa situation n’évolue pas bien. Le mécanisme est donc très similaire à ce que nous souhaitions. Nous envisagions seulement une distinction moins nette dans les textes entre les deux catégories de banques et davantage de mobilité entre ces deux catégories ; mais au final, le résultat devrait être proche. Il est en tout cas essentiel que ce mécanisme ne soit pas perçu comme un système à deux niveaux. Ce sont les petites banques décentralisées qui en pâtiraient d’ailleurs, car être contrôlé par un superviseur adossé à la BCE est un vrai avantage.
Demain, la responsabilité de la supervision des banques sera unique, au niveau de la BCE, mais celle de la résolution des établissements en difficulté restera au niveau national, en l’occurrence le comité de résolution que prévoit de créer la loi bancaire dans le giron de l’ACP. N’est-ce pas contradictoire ?
L’Union bancaire est constituée de trois piliers : un mécanisme de supervision, qui est le seul à être en cours de réalisation pour l’instant, un cadre de résolution et un système unique de garantie des dépôts. Ces trois sujets sont de difficulté croissante. Mais il n’est pas nécessaire d’attendre que les trois piliers soient en place pour avancer. La France se dote d’une autorité de résolution nationale alors que les débats européens n’ont pas encore abouti car il est nécessaire que le superviseur européen sache vers qui se retourner dans le cas où une banque en difficulté atteindrait son point de non-viabilité. Cette mission de résolution va être confiée à l’ACP, mais seulement de manière transitoire, puisqu’à terme, l’Europe – l’Union européenne à 27 idéalement, sinon une zone euro élargie aux pays qui le souhaitent – sera dotée d’une autorité de résolution unique. Celle-ci ne sera d’ailleurs vraisemblablement pas la BCE.
