Tarification du carbone, taxes carbone, « marchés
Avec près d’une vingtaine de systèmes d’échanges de quotas de carbone dans le monde, la Banque mondiale estimait que les marchés du carbone avaient généré en 2014 une valeur de 34 milliards de dollars. Ainsi, les systèmes de quotas de CO2 constituent aujourd’hui un pilier du financement de la transition vers une économie bas-carbone, en apportant une nouvelle source de financement aux autorités publiques dès lors que les quotas d’émissions de CO2 sont mis aux enchères. Mais plus encore que leur contribution aux finances publiques, c’est leur capacité à réorienter les financements privés et publics vers des investissements sobres en carbone qui les rend indispensables à l’outillage de la transition.
Un challenge pour les gouvernements
À l’échelle de la planète, atteindre les objectifs de la transition nécessite un besoin annuel d’investissements estimé à quelque 1 000 milliards de dollars par an, selon l’Agence internationale de l’énergie. L’enjeu est certes de mobiliser de nouvelles sources de financements mais principalement de mieux réorienter l’investissement.
Le prix du carbone constitue une des solutions économiques rendant les mesures de réduction des émissions de GES plus compétitives et permettant d’engranger de nouvelles sources de financements pour soutenir la transition vers une économie sobre en carbone.
Mettre un prix adéquat sur les émissions de GES contribue à augmenter la compétitivité des mesures à faibles émissions de GES comme le changement de combustibles du charbon au gaz, le déploiement des énergies renouvelables, et les investissements dans des mesures d'efficacité énergétique. Il peut également aider à améliorer le développement des technologies à faible émission de carbone et guider les comportements des consommateurs vers les modes de consommation plus sobres en carbone.
Pour donner un prix au carbone, il existe plusieurs instruments. Tout d'abord, différents instruments réglementaires peuvent être mis en œuvre par les gouvernements pour réduire les émissions nationales. Ces outils comprennent des taxes sur le carbone, les systèmes d'échange d'émissions, les mécanismes de réduction des émissions et des normes d'émission. En outre, certains instruments volontaires peuvent être utilisés par les entreprises ou les particuliers. Ceux-ci comprennent, par exemple, le prix du carbone volontaire des sociétés de compensation ou interne. Chacun de ces mécanismes met directement un prix sur le carbone ou conduit à la formation d’un prix du carbone.
Pour que le prix du carbone soit pleinement efficace et ait un impact réel sur le comportement des entreprises, le gouvernement doit mettre en place un cadre politique stable en définissant un objectif de décarbonisation de long terme et en fixant une trajectoire (implicite ou explicite) de prix du carbone qui soit crédible et appropriée à l’ambition. L'efficacité d'un signal de prix du carbone sera encore plus grande que la transmission du coût du carbone par le producteur des émissions de GES (entreprises ou industries) à l'utilisateur final sera élevée pour que le consommateur final soit également encouragé à choisir des produits de consommation plus sobres en carbone.
Après des années de résistance, de nombreuses grandes entreprises, y compris dans des secteurs très polluants tels que l'énergie, le pétrole et le gaz, approuvent maintenant la tarification du carbone dans leurs stratégies d'investissement. Elles reconnaissent cette nouvelle valeur comme un moyen de favoriser l'efficacité et la rentabilité de leurs orientations vers des investissements qui permettent de réduire leurs émissions de GES. En septembre 2014, plus de 1 000 entreprises et investisseurs ont exprimé leur soutien à l'introduction d'un prix du carbone à travers l'initiative « Mettre un prix sur le carbone », lors du sommet de Ban Ki Moon en 2014 à New York. Ce soutien a été renforcé en mai 2015, lors du Business Climate Summit qui s’est tenu à Paris. 25 réseaux d'affaires mondiaux représentant plus de 6,5 millions d'entreprises ont appelé à « des mécanismes de tarification du carbone robustes et efficaces ». En outre, selon le projet Carbon Disclosure, au moins 150 entreprises dans divers secteurs utilisent un prix du carbone interne pour l'évaluation de leurs investissements.
Une mosaïque de prix dans le monde
En 2015, d’après la Banque mondiale, une quarantaine de pays – États, Provinces ou Régions, représentant près de 40 % du PIB mondial, ont mis en place une politique de tarification du carbone via des systèmes de quotas ou des taxes carbone, couvrant ainsi près de 12 % des émissions de GES mondiales. Parmi eux, une vingtaine de systèmes de quotas sont actuellement en fonctionnement ou en cours de mise en œuvre dans les pays et régions suivants : Californie, Union européenne, Chine, Japon, Québec, Kazakhstan, Nouvelle-Zélande, Norvège, Afrique du Sud, Tokyo, Suisse… Chaque système affiche un prix du carbone distinct qui s’établit en fonction de l’ambition de réduction des émissions fixée par le gouvernement et de la demande de quotas émanant des opérateurs couverts. Aussi, les opérateurs économiques doivent désormais considérer dans leurs décisions cette mosaïque de prix du carbone, oscillant entre 2,70 €/tCO2 au Kazakhstan, 3,7 et 7, 4 €/tCO2 en Chine, environ 7 €/tCO2 en Europe, jusqu’à 11 €/tCO2 en Californie et au Québec.
Si la majorité de ces systèmes de quotas présente des caractéristiques communes telles que l’allocation de quotas gratuits aux industriels pour préserver leur compétitivité ou encore la possible épargne des quotas non utilisés pour la mise en conformité de leurs émissions de CO2 futures, ils disposent aussi de caractéristiques spécifiques telles que la possible utilisation de crédits de compensation ou encore des prix du carbone minimums (ou plancher). Le panorama des systèmes de tarification témoigne des importants défis qu’ils doivent surmonter, tant techniques, politiques que juridiques, afin d’assurer leur crédibilité et l’émergence d’un signal-prix efficace.
L’Union européenne a été pionnière en instaurant le premier système de quotas carbone en 2005, aujourd’hui le plus grand système d’échange au monde. Ayant débuté par une période d’apprentissage jusqu’en 2007, puis une deuxième phase de 2008 à 2012, il se développe actuellement dans une troisième phase jusqu’en 2020. Avec un prix du carbone faible depuis 2011, reflétant la baisse accélérée des émissions de GES face à l’essor des énergies renouvelables et la crise économique, le système européen est en cours de réforme dans l’objectif d’adresser aux acteurs économiques européens un signal-prix qui soit en cohérence avec l’ambition de décarbonation de l’économie européenne de 40 % à l’horizon 2030. En complément 14 États membres se sont dotés d’une fiscalité carbone pour les secteurs économiques qui ne sont pas couverts par le système européen, qui concerne les secteurs de l’industrie et de l’énergie. L’Union européenne constitue ainsi un véritable mille-feuille de prix du carbone.
En Amérique du nord, même si aucune législation fédérale aux États-Unis et au Canada n’a été adoptée, les initiatives régionales de systèmes d’échanges de quotas de carbone se multiplient. Cette dynamique pourrait s’intensifier sous l’action de la réglementation du Clean Power Plan, proposée par Obama en 2013, mais les élections présidentielles de 2016 aux États-Unis constituent une incertitude sur la poursuite de cette ambition politique.
En Asie, les opérateurs économiques doivent également désormais considérer des prix du carbone dans leur stratégie énergétique et industrielle. La Chine, devenue la locomotive de la transition énergétique mondiale, expérimente depuis 2013 le fonctionnement de systèmes d’échanges de quotas carbone pilotes dans 5 provinces et 2 villes pour la préparation d’un marché du carbone national prévu pour 2016.
De nombreux pays émergents annoncent leur volonté de développer une politique de tarification du carbone. C’est le cas du Mexique, du Chili, du Brésil ou encore de l’Afrique du Sud, dont les gouvernements, soutenus par des financements et aidés par l’expertise de la Banque mondiale, devraient dans les prochains mois et années faire émerger des prix du carbone nationaux.
La COP21 pourrait-elle faciliter l’émergence de mécanismes de tarification du carbone ?
D’après la théorie économique, un prix du carbone unique et mondial, quelle que soit la source ou le pays dans lequel la tonne de carbone est émise, serait l’ingrédient de base pour une action mondiale efficace. Instaurer un prix du carbone à l’échelle internationale pourrait se faire notamment par une taxe mondiale ou par un système de quota d’émissions de GES et le partage mondial de l’effort de réduction des émissions de GES entre les États participants. Tel était l’objectif du protocole de Kyoto, qui a échoué, et toute tentative pour renégocier un tel objectif serait vouée à l’échec. L’enjeu de l’accord de Paris est tout autre : il devra, pour être un succès, faciliter sur le long terme l’émergence de signaux économiques nationaux, régionaux ou sectoriels pour inciter les décideurs publics et privés à réaliser cette transition écologique et énergétique et pour financer leurs actions.
Plusieurs éléments de cet accord pourraient faciliter l’émergence de signaux économiques pour les opérateurs économiques et industriels. Premièrement, un système de comptabilisation des émissions de GES pour tous les États, harmonisé à l’échelle internationale, sera indispensable pour apprécier avec confiance les évolutions des émissions de chacune des 196 Parties. Deuxièmement, pour permettre le développement de signaux-prix carbone nationaux, régionaux voire sectoriels, l’accord de Paris devra accorder de la flexibilité aux États quant au choix des instruments économiques à mobiliser pour parvenir à atteindre leurs objectifs de réduction de GES. Certains éléments de l’accord de Lima (COP20 de 2014) indiquent ainsi déjà la possibilité d’utiliser des mécanismes de marché complémentaires aux actions nationales. Troisièmement, la (re)connaissance des efforts de chaque État par un suivi et une revue des contributions volontaires de chaque État (INDC) pourra favoriser à plus long terme la convergence de l’utilisation de certains instruments économiques tels que le prix du carbone.
Comment l’accord de Paris pourrait-il jouer un rôle dans la nécessaire coordination des différents mécanismes de tarification ? Comment les systèmes d’échanges de quotas de carbone pourraient-ils se lier ou se coordonner ? Comment les différentes unités – quotas, crédits – pourraient devenir compatibles ? Autant de questions qui sont actuellement discutées dans la communauté des acteurs engagés dans ces politiques de tarification du carbone sans pour autant imaginer que d’ici la COP21 toutes les réponses politiques et techniques soient apportées.
Mais dans le contexte de la conférence de Paris Climat en 2015, et après les déclarations des pays du G7 en faveur de la décarbonation au cours du prochain siècle en juin 2015, la gouvernance de ces politiques de prix du carbone devrait s’accélérer dès 2016.
