S’interroger sur la crise de la dette souveraine en Europe peut faire penser que l’histoire a commencé ainsi : il était une fois un continent, l’Europe, confronté à une défiance de la part des investisseurs vis-à-vis de la qualité des équilibres financiers du souverain. Mais très vite, force est de s’apercevoir que tout est plus compliqué.
Les États-Unis sont à l’origine de la crise souveraine
Si on cherche un commencement à cette crise, ni le souverain, ni l’Europe n’apparaissent à la genèse de celle-ci. Les ménages et les institutions financières, pour ce qui est des contreparties, et les États-Unis, pour ce qui est de l’endroit du monde, sont à l’origine de la crise. Pour faire simple, à une économie de distribution de pouvoir d’achat est venue se substituer une économie d’endettement, et ceci en écho à un changement de régulation macroéconomique : le phénomène de globalisation a rendu moins efficace le couple « État et keynésianisme » et a fait apparaître une logique, davantage centrée sur le marché et le monétarisme. C’est bien aux États-Unis qu’est apparue l’idée que la valorisation d’actifs acquis en partie par de la dette était la façon d’assurer une dynamique haussière de la consommation privée au travers d’une baisse du taux d’épargne des ménages ; le tout dans un contexte de plus forte concurrence internationale qui exige une distribution des fruits de la croissance en faveur des entreprises, de leurs actionnaires et de leurs dirigeants. Lorsque le prix de certains actifs est manifestement trop élevé au regard des fondamentaux (ce fut le cas pour l’immobilier et d’abord pour celui de qualité médiocre), la correction se met en place, ce qui pèse sur la consommation et donc sur la croissance, avec un double effet de ricochet sur le prix des actifs financiers et sur les banques, en tant que prêteurs à l’économie.
L’Europe embarquée dans cette histoire américaine
Et l’Europe de se trouver embarquée dans cette histoire américaine, qui plus est de façon amplifiée :
- d’abord, parce qu’un terreau favorable préexistait : une croissance économique faible depuis longtemps, des États devenus trop « gros » et pas toujours bien gérés (malgré des niveaux de prélèvements élevés, des déficits trop importants ici où là et trop rigides à la baisse) ;
- ensuite parce que le système bancaire du « Vieux Continent », à la taille très conséquente (près de trois fois celle de son concurrent américain), à la présence internationale marquée et toujours en recherche de produits à rendement dans un environnement de taux d’intérêt faibles, a pour partie « intermédié » sur son marché domestique la crise financière américaine.
Une inquiétude des marchés à géométrie variable
Cette dégradation, bien sûr différenciée par États membres de l’Union européenne (UE), inquiète les marchés. Cependant, leur inquiétude est un peu à géométrie variable. Tout d’abord, le Royaume-Uni, très touché par la crise – fort endettement des ménages et taille excessive du secteur bancaire, au moins relativement à celle de l’économie – et aux comptes publics en assez mauvais état « passe entre les gouttes » du soupçon et/ou de l’opprobre des investisseurs. Ensuite, le regard jeté sur la zone euro change : la situation budgétaire des pays membres n’est plus regardée comme un « grand tout », un travail de différenciation se met en place et malheur à celui qu’on soupçonne d’être au bord d’une crise de liquidité ou, pire encore, d’une crise de solvabilité.
Ces enchaînements tendent à montrer que la crise du souverain en Europe a une double dimension :
- de gouvernance : comment garantir le bon fonctionnement d’une Union dont l’intégration économique et financière a été poussée très loin, alors même que l’intégration politique est plus
hésitante ? ;[1] - et opérationnelle : le corsetage budgétaire comme condition nécessaire à tout pas supplémentaire vers davantage d’intégration politique et de politique économique et financière.
L’Union économique et monétaire est un objet à finalité politique
Il a trop été dit que la crise du souverain en Europe était en relation avec une erreur de conception : d’un côté, une union monétaire, de l’autre, une unification politique et budgétaire qui n’aurait pas été poussée assez loin. En analyse statique, la remarque est fondée, mais pour peu que l'on accepte de prendre en compte une perspective historique et de comprendre le fonctionnement de l’Europe, elle perd beaucoup de sa pertinence. On ne doit pas oublier que l’Union économique et monétaire est un objet à finalité politique, participant du processus d’intégration européenne. Si elle ne s’est pas accompagnée à ses débuts de plus d’initiatives, en vue d’une coordination budgétaire poussée plus avant, c’est simplement parce que les conditions politiques n’étaient pas réunies. L’UE n’accepte de franchir une étape supplémentaire vers plus d’intégration que quand le risque de régresser devient simplement trop important. Il ne fallait ni être naïf ni « grand clerc » pour estimer, et ceci depuis le lancement de la monnaie unique, que seules des situations de crise forceraient la zone euro à davantage de mise en commun en matière budgétaire.
Cependant, la contrainte des faits ne garantit pas que le consensus sur la bonne solution à mettre en place soit trouvé facilement. En effet, au-delà de la subsidiarité, érigée en principe de fonctionnement (voir Encadré 1), il n’existe pas de modèle préétabli visant à un niveau organisationnel plus optimal : ne sont centralisés au niveau de l’Union que les compétences et les pouvoirs, dont la mise en œuvre au niveau national serait, de façon démontrée par les faits, moins efficace. D’ailleurs une Europe fonctionnant de plus en plus selon la méthode intergouvernementale – avec une prééminence de plus en plus affirmée du Conseil par rapport à la Commission en analyse statique– fabrique des alliances aux résultats pas toujours très faciles à prévoir. Ainsi, au sein de la zone euro, l’Allemagne et la France sont à ranger dans le camp des « pro-européens », par opposition par exemple à une Finlande plus « eurosceptique », au moins aujourd’hui ; en revanche, l’Allemagne défend une approche économique mêlant libéralisme et compétitivité (l’ordo-libéralisme), tandis que la France prône plus de solidarité. Peut-on croire qu’un jour l’Europe quittera son costume d’Arlequin pour revêtir un uniforme ? Ce n’est pas faire preuve de pessimisme que de répondre par la négative.
Deux évolutions souhaitables
Les États-Nations ne disparaîtront pas et l’Union ne sera au mieux qu’une « fédération d’États-Nations », selon l'expression de Jacques Delors. À ce titre, le principe de subsidiarité restera l’alpha et l’oméga de la construction européenne. Bien sûr, il faut plus de solidarité ; la crise du souverain l’a prouvé. Mais le contour et les limites de celle-ci ne seront pas faciles à définir. Ainsi, il ne fait guère de doutes que le budget de l’UE finira par être augmenté, par rapport à son « maigre » niveau actuel de 1 % du PIB, ne serait-ce que pour créer les conditions de davantage de compétitivité économique et s’assurer d’un meilleur fonctionnement des marchés aux quatre coins de l’Union. Au-delà de la difficulté politique qu’il y aura à convaincre les opinions publiques d’augmenter les capacités d’intervention de Bruxelles, quand celles des pays sont bridées par la remise en ordre des comptes publics nationaux, seule la conversion des uns à l’ordo-libéralisme et des autres à la solidarité permettra d’aller de l’avant. Elle sera facilitée aussi par deux évolutions qu’il faut appeler de nos vœux.
Première évolution : le renforcement du rôle des partis politiques au niveau européen, avec un rôle majeur à jouer par deux forces principales représentant les courants respectifs du centre-droit et du centre-gauche. Ils participeraient de la consolidation d’une opinion publique européenne et aideraient à la concrétisation d’un intérêt général européen.
Deuxième évolution : il serait avisé de ne pas rêver d’un budget européen à la fois large (même s’il reste inférieur à celui d’un gouvernement d’un État fédéral) et centralisé au niveau du Conseil, du Parlement et de la Commission. Au-delà d’un noyau dur de politiques mises en place pour la totalité des membres de l’UE (comme le marché intérieur ou la politique commerciale extérieure), d’autres initiatives ne seront retenues que par un certain nombre de pays membres. Se refuser à cette perspective reviendrait à prendre le risque de la déception, mais encore plus celui d’exposer l’Europe à des situations de blocage, par impossibilité de forger une unanimité.
On voit bien que les réponses en cours d’élaboration en termes de gouvernance devront prendre appui sur cet engagement collectif de double conversion à l’ordo-libéralisme et à la solidarité, en sachant que le premier mouvement est une condition du second. Il y a d’abord le Six Pack, paquet de six mesures législatives visant à renforcer significativement la surveillance économique et budgétaire (voir encadré 2), et le Fiscal Compact, traité récemment signé sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (voir encadré 3), qui a comme objectif de préserver la stabilité de la zone euro. C’est bien à ce double titre que des initiatives d’essence assurantielle et fabricant davantage de solidarité peuvent ensuite être mises en place, qu’il s’agisse de pare-feu financier comme les EFSF et ESM ou des opérations de refinancement à long terme de la BCE (les LTRO).
Les leçons de l’histoire
On le sent, l’architecture institutionnelle et le mode de fonctionnement de l’Union pencheront davantage du côté du baroque que du classique ; pour dire les choses autrement, la référence sera plutôt le jardin à l’anglaise et non pas à la française. Dans tous les cas, la clé de voûte est bien le choix librement consenti par des États-Nations, revendiquant à la fois leur indépendance et leur destin commun, d’une orthodoxie budgétaire durable. Est-ce crédible ?
Bien sûr, une série d’arguments économiques peut être mise en avant et permet de conclure qu’il n’y a guère d’autres choix : qu’il s’agisse du vieillissement de la population, d’un niveau de prélèvements obligatoires qui n’est sans doute pas loin d’atteindre une asymptote, ou d’une croissance potentielle durablement faible. La raison milite dans ce sens ! Cependant, les mécanismes de « fuite en avant » et de préférence pour le court terme existent bien, surtout dans le champ du politique, avec un temps cadencé par les échéances électorales.
Pourquoi alors ne pas chercher des expériences historiques dont il serait possible d’extraire quelques leçons utiles pour l’Europe d’aujourd’hui ? Ce qui passe évidemment par le dépassement d'une sorte d’ethnocentrisme, qui ferait considérer l’expérience d’intégration européenne menée depuis la Seconde Guerre mondiale comme incommensurable. Engageons-nous donc dans cette voie et intéressons-nous aux États-Unis. Ne s’agit-il pas d’un pays dans lequel le poids du pouvoir fédéral (politique et donc économique et budgétaire) a progressé relativement à celui des États, les crises ayant été un vecteur essentiel du processus ? La question est donc de savoir si les États américains ont été capables sur la durée de garder le cap de l’
L’exemple des États-Unis
Tout au long du XIXe siècle, les États américains ont introduit des règles d’équilibre budgétaire, sachant qu’il n’existe pas de principe de sauvetage d’un État par le gouvernement fédéral en cas d’extrême difficulté financière. Il est important de souligner que ces règles ont été mises en place de façon autonome, État par État, sous la pression des équilibres politiques internes propres à chacun d’entre eux, et comme un signal envoyé au secteur financier. Le gouvernement fédéral n’apparaît pas comme ayant été un acteur important du changement. D’un point de vue pratique, ces règles d’équilibre budgétaire ont une double implication : la gestion du budget des États est procyclique et les initiatives en matière de politique contracyclique sont du ressort du gouvernement fédéral, qui assure aussi de cette façon un rôle d’agent en charge des transferts budgétaires entre États. Dans une perspective historique, il apparaît que le principe de l’orthodoxie budgétaire des États a précédé la reconnaissance du rôle interventionniste de Washington.
Ces enchaînements sont d’une nature assez différente de ce que l'on observe actuellement en Europe :
- au sein du Vieux Continent, la situation de départ se caractérise par le poids « écrasant » du budget des pays membres, relativement à celui de Bruxelles ;
- le rôle contracyclique des politiques budgétaires est l’apanage des gouvernements nationaux ;
- la conversion à l’orthodoxie budgétaire est moins l’aboutissement d’une démarche propre à chaque État que les conséquences de pressions en provenance avant tout de l’Allemagne, et aussi de la BCE.
Aller de l’avant
À l’intérieur d’une zone politiquement unifiée, il faut rendre compatibles les transferts budgétaires, l'objectif d’équilibre des comptes publics pour les niveaux de gouvernement moins à même de se financer de façon stable auprès des investisseurs et la capacité de politique de relance budgétaire. Une orthodoxie budgétaire durable, en fait permanente, implique davantage de solidarité, surtout dans un environnement caractérisé par beaucoup d’incertitudes économiques, des marchés durablement volatils et des équilibres ex ante de comptes publics très dégradés.
Cette solidarité politique et budgétaire sera dépendante de ce qu’il est possible de faire au sein d’un système institutionnel défini (de façon d’ailleurs assez imprécise) comme une fédération d’États-Nations. Le pare-feu financier, même aux ressources augmentées, ne suffira pas ; l’UE devra disposer de ressources propres et d’une capacité à se financer sur les marchés, en relation avec une nouvelle mission reconnue de politiques contracycliques. Il s’agit là d’un saut quantique considérable. L’Europe y est-elle prête ? Peut-être pas encore et elle n’imagine pas la hauteur du saut qu’elle aura à faire. Dans tous les cas, à l'image d'une bicyclette qui chute quand cesse le pédalage, le processus d’intégration européenne ne trouvera son équilibre qu’en allant de l’avant.
