« Si une banque rencontre des difficultés, les déposants doivent retrouver leurs fonds »

Pouvez-vous nous rappeler pourquoi la procédure de la résolution bancaire a été mise en place ?

Le principe de la résolution bancaire est issu de la crise financière de 2008. Les banques, dont certaines de dimension mondiale, se sont alors trouvées en difficulté à des degrés divers et ces établissements étant au cœur du financement de l’économie, il n’était pas possible de les laisser faire faillite donc les États les ont secourus. Pour éviter qu’à l’avenir ce type de crise ne se reproduise, il a été décidé d’une part de renforcer le système financier (Bâle III et sa transposition CRD 4 en Europe vont dans ce sens). D’autre part, si une banque venait quand même à rencontrer des difficultés, le G20, via le FSB (au travers des « Key Attributes »), a décidé de faire en sorte d’éviter les renflouements par les États (bail-out) comme c’était le cas jusqu’alors. De fait, après la crise de 2008, certains États (comme l’Irlande, la Grèce, le Portugal ou encore l’Espagne) ayant secouru leurs banques se sont, de ce fait, mis eux-mêmes en difficulté financière. Pour éviter à l’avenir ces bail-out, l’Europe a mis en place, avec la directive BRRD, le dispositif légal de rétablissement et de résolution des institutions bancaires. Il s’agit d’un nouveau régime juridique, qui dote les autorités de résolution de pouvoirs dérogatoires du droit commun des faillites d’entreprises.

Quels sont les objectifs de BRRD et les règles établies par cette directive ?

Le premier objectif de BRRD est de maintenir la stabilité financière en préservant les fonctions critiques de la banque, c’est-à-dire les fonctions qui, si elles étaient interrompues, causeraient des difficultés à l’économie réelle ou au système financier (par exemple, une activité de dépôts ou sur le marché interbancaire). Les fonctions qui ne sont pas critiques ne bénéficieront pas du cadre protecteur de la résolution. Le second objectif est de protéger les déposants : si une banque rencontre des difficultés, les déposants doivent retrouver leurs fonds. Le troisième objectif est d'éviter de recourir aux fonds publics, même si cela n’est pas exclu.

Avec BRRD, de nouvelles règles ont été établies :

• plans de rétablissement : les banques doivent se préparer à une éventuelle crise aiguë et potentiellement fatale et savoir ce qu’elles feront si une telle situation se présente. Elles doivent donc établir des plans de rétablissement ou de redressement où sont prévus les dispositifs d’alertes, les informations à transmettre, les mesures à prendre pour faire face à la situation, les activités à céder, etc. La banque doit fournir cet effort d’anticipation sur plusieurs scénarios. Les plans sont évalués par la BCE dans le cadre du Mécanisme de supervision unique (MSU) quand il s’agit d’une grande banque, en connexion avec l’ACPR, qui évalue par ailleurs directement les plans des établissements plus modestes ;
• mesures d’intervention précoces : en cas de problème, si le plan de rétablissement ne suffit pas, l’Autorité de supervision (la BCE ou, en France, l’ACPR en tant qu’autorité de contrôle) peut intervenir. La BRRD lui permet notamment de demander l’organisation d’une réunion des actionnaires, d’exiger la destitution ou le remplacement de dirigeants, d’exiger la modification de la stratégie commerciale ou de la structure juridique ou organisationnelle de l’entité ;
• résolution : si la situation ne s’améliore pas et si l’établissement se dirige vers la faillite, et que l’établissement exerce des fonctions critiques, le processus de résolution est enclenché. L’Autorité de résolution intervient et prend le contrôle de la banque. Cette Autorité de résolution est l’Autorité de résolution nationale s’il s’agit d’une petite banque. S’il s’agit d’une grande banque l’Autorité de résolution nationale est concernée mais c’est le Conseil de résolution unique (en tant qu’Autorité de résolution unique) qui prend les décisions. L’Autorité de résolution dispose de plusieurs moyens d’action tels que le bail-in (renflouement interne) mais aussi la création d’une « bad bank » (structure de gestion d’actifs où sont placées les activités qui ont vocation à être liquidées), d’une « bridge bank » (établissement relais qui acquiert les activités qui ont vocation à perdurer en vue de leur cession ultérieure) ou encore la cession de certaines activités.

Comment fonctionne le bail-in ?

Avec le bail-in, il est demandé aux actionnaires et aux créanciers d’absorber les pertes. L’aide de l’état a été remplacée par le soutien des acteurs privés.

Pour renflouer la banque par un bail-in se trouvent, en première ligne, les actionnaires. Il est vrai qu’en cas de bail-out, les actionnaires peuvent contribuer substantiellement à l’absorption des pertes mais avec le bail-in, ils sont en première ligne. Le principal changement qu’apporte le bail-in, c’est la mise à contribution des créanciers si celle des actionnaires n’a pas suffi : les créanciers juniors (ou subordonnés) sont sollicités, puis, si cela est nécessaire, les créanciers seniors non préférés (catégorie créée en France par la loi sapin également appelée « senior-junior »), puis les senior préférés. En tout dernier lieu viendraient les dépôts des PME et des particuliers au-dessus de 100 000 euros. Dans tous les cas, les dépôts protégés par la garantie des dépôts (inférieurs à 100 000 euros) le restent en cas de bail-in.

Même si les déposants particuliers encourent un risque minime, en ont-ils bien conscience ? Par exemple, en cas de vente de leur résidence principale [1] , savent-ils dans quelles conditions leur argent est protégé ?

Les déposants ont en principe tous été informés par les banques qui ont envoyé des courriers qui expliquent comment fonctionne la protection de leurs dépôts, notamment en cas d’opération exceptionnelle.

Ces courriers envoyés par les banques à leurs clients sont-ils suffisants ? Ne faudrait-il pas davantage attirer l’attention des déposants ?

Il est difficile de savoir si ces communications sont suffisamment claires et explicatives. Les banques ne sont pas tenues d’aller plus loin, mais il est important qu’elles puissent répondre aux interrogations de leurs clients. De façon générale, il faut communiquer plus et améliorer l’information financière du public, et j’espère que cet entretien peut y contribuer.

Une aide extérieure à la banque en difficulté est-elle prévue ?

Le Fonds de résolution unique (FRU), alimenté depuis 2016 par les banques devra atteindre 1 % des dépôts garantis (environ 55 milliards d’euros) d’ici 2024. Le Conseil de résolution unique, qui le gère, a la possibilité de mobiliser le FRU pour venir en aide à une banque en difficulté à partir du moment où le bail-in de l’établissement a atteint 8 % du total de son bilan. En tout dernier lieu peuvent être utilisés des instruments de soutien sur fonds publics mais après avoir mis à contribution les acteurs privés et le secteur bancaire.

En attendant 2014, le FRU est bien maigre…

Il est vrai que nous vivons une période transitoire en attendant que le FRU soit entièrement pourvu. Voilà pourquoi les États membres de l’Union bancaire ont mis à disposition du FRU des lignes de financement d’ici 2024. Cet argent public, s’il était utilisé, serait remboursé par la suite par les banques, par les banques françaises si c’est l’argent de l’État français qui a été sollicité.

Le principe d’un mécanisme similaire mais mutualisé à l’échelle de l’Union bancaire (un « common back stop ») a été acté lors de l’ECOFIN/Eurogroupe de décembre 2013. Toutefois, ce sujet commence seulement à être discuté entre États membres.

Existe-t-il d’autres cas de figure dans lesquels de l’argent public peut être injecté ?

Le MES a été constitué pour fournir une aide financière aux États membres de la zone euro qui auraient de graves problèmes de financement. Dans ce cadre très spécifique, il peut octroyer des prêts permettant d’assurer la recapitalisation d'établissements bancaires.

Autre possibilité prévue par la BRRD, qui est d’ailleurs évoquée pour le redressement de la banque italienne MPS (Monte dei Paschi di Siena) : la recapitalisation de précaution par un État, qui n’est possible que dans certaines conditions très précises, notamment à la suite d’un stress-test et dans le cadre des règles européennes régissant les aides d’État. Cette recapitalisation est soumise aux aides d’état donc les actionnaires et si nécessaire les créanciers juniors doivent contribuer, sans qu’il soit nécessaire d’appliquer un bail-in à hauteur de 8 % du bilan.

Comment analysez-vous la crise bancaire italienne ? Le bail-in semble faire peur…

La résolution bancaire change complètement les repères anciens en prévoyant, notamment au travers du bail-in, que les actionnaires et les créanciers d’une banque, et non plus les contribuables, participent à l’absorption de ses pertes et aux coûts de sa recapitalisation. Il y a donc un enjeu important d’information des investisseurs et des épargnants sur les risques liés à la détention de ce type d’avoirs.

Les banques n’ont pas eu le temps d’adapter la structure de leur passif pour le rendre plus facilement « bail-inable ». C’est pourquoi il est prévu de laisser des délais aux banques pour respecter les exigences de TLAC et de MREL. L’émission de passifs éligibles à la TLAC et au MREL, notamment sous forme de dette senior non préférée telle que le prévoit le projet de la Commission européenne inspiré du dispositif français, devrait encore améliorer la protection des créanciers seniors préférés.

En Italie, le problème est que, alors que la résolution bancaire n’était pas encore au goût du jour, les banques ont commercialisé de la dette subordonnée qu’elles émettaient auprès de clients particuliers sans indiquer le risque relativement élevé inhérent à cette dette et dans des conditions fiscales incitatives pour les investisseurs. Fin 2015, plusieurs petites banques italiennes ont été mises en résolution et les porteurs de dettes subordonnées ont été touchés par le bail-in. Les esprits avaient été marqués à ce moment-là par le suicide d’un retraité qui avait placé toutes ses économies sur ces produits.

Pourtant, le régime actuel de résolution est plus protecteur que le cadre antérieur, notamment pour les déposants. La façon dont les choses vont se passer en cas de problème est davantage écrite dans les textes, anticipée et organisée par les autorités publiques et les banques. Auparavant, les États pouvaient certes intervenir, mais dans des conditions incertaines et sans que cela soit garanti.

1 Voir dossier, Revue Banque n° 794 de mars 2016.