Le rôle des institutions financières internationales dans la régulation du système financier

Conçus à l’échelon national, ou régional dans le cas européen, les systèmes de régulation financière peinent à s’organiser au niveau international. La crise de 2008-2009 les a conduits à mieux coopérer, mais l’architecture reste complexe. Tour d’horizon.

La BRI à Bâle

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  • Les normes internationales en matière de régulation financiière

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Revue de l'article

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Banque & Stratégie n°295

Les institutions financières internationales se réinventent

La crise financière de 2008-2009 a montré qu’un dysfonctionnement de la régulation financière dans un pays, en l’occurrence les États-Unis, pouvait avoir des conséquences – y compris d’ampleur systémique – sur la situation des intermédiaires financiers dans le reste du monde. 10 ans plus tôt, la faillite du hedge fund LTCM à la suite des crises asiatique et russe avait sonné comme un premier et solennel avertissement. Aujourd’hui, ce sont les conséquences de la crise de la dette souveraine dans certains pays européens qui font craindre des effets en chaîne sur les systèmes financiers occidentaux.

Une régulation nationale pour des marchés internationaux

Or, malgré l’interconnexion des marchés de capitaux dans le monde, nos systèmes de régulation financière restent essentiellement de nature nationale, encore tributaires de l’environnement financier qui prévalait après la Seconde Guerre mondiale, dans lequel les flux de capitaux entre les pays étaient limités et pour l’essentiel le fait des autorités politiques et monétaires coordonnées par le Fonds monétaire international (FMI).

Pourtant, la suspension « temporaire » de la convertibilité du dollar en or par le président Nixon, il y a tout juste 40 ans, avait engagé le mouvement de privatisation des flux internationaux de capitaux. Elle ne cessera ensuite de se développer, en particulier à la faveur de la dérégulation financière engagée dans les années 1980 et de la libéralisation des flux de capitaux, parachevée à la fin de la même décennie dans les pays industrialisés puis mise en place dans nombre de pays émergents et en développement durant la décennie suivante.

Durant ces 40 dernières années, les autorités monétaires et financières nationales ne sont pas restées inactives. Elles se sont efforcées de développer la coopération entre elles, soit de manière bilatérale, soit – surtout – dans le cadre de forums internationaux organisés par « lignes de métier » : banques, marchés de titres, assurance. Ces forums se sont donnés pour mission, de manière croissante au fil du temps, de faire émerger un ensemble de référentiels élaborés par consensus, ce que l’on désigne sous le vocable anglais de soft law. Cette manière de procéder a été préférée à des transferts de souveraineté aux institutions financières internationales (IFI), FMI et Banque Mondiale, voire à l’Organisation mondiale du commerce [1].

La crise financière de 2008-2009 a conduit à renforcer la coordination entre les forums d’autorités régulatrices plutôt que les institutions financières internationales. Mais elle a surtout donné à ces dernières une impulsion politique au travers de l’action du G20. Elle a aussi entraîné un élargissement de leur champ d’intervention à nombre de dysfonctionnements mis en lumière :

  • l’importance d’une approche systémique du risque, par opposition à celle, plus microéconomique, des régulateurs ;
  • la procyclicité des règles prudentielles ;
  • la régulation des institutions financières larges et complexes (LCFI), investies dans de nombreux champs d’activité ;
  • les dimensions transfrontalières de la gestion des crises et, en particulier, de la liquidation des LCFI ;
  • la prise en compte insuffisante des questions de disponibilité effective des fonds propres et de liquidité des banques.

Les normes non contraignantes produites par les enceintes internationales techniques

Certains auteurs (Eatwell, 2011) ont pu parler d’une « internationalisation rampante » de la régulation financière au travers d’organismes fonctionnant sur la base de la reconnaissance mutuelle et du consensus pour produire une soft law. Ce droit est composé d’un ensemble de codes, de recueils de « bonnes pratiques », de « lignes directrices » dont la mise en œuvre est de la responsabilité de chacune des institutions responsables au niveau national, sans que leur non-respect ne puisse faire l’objet de sanctions de nature juridique, que ce soit par l’organisme international ou par des tribunaux. Dans la mesure où il n’emporte pas d’obligations juridiques, le recours à la soft law évite certaines des lourdeurs inhérentes à la rédaction, à la signature et à la modification des traités internationaux. À l’inverse, il n’offre pas les mêmes garanties en matière de transparence, d’obligation de rendre des comptes et d’opposabilité pour les justiciables.

Si l’on écarte la question des normes comptables et de l’audit, qui ne sont toutefois pas sans lien avec la stabilité financière, on distingue trois catégories d’enceintes (les Anglo-saxons parlent de « standards setting bodies »).

Les comités de Bâle

Le développement de la soft law dans le domaine de la finance internationale a été impulsé par la mise en place des comités de Bâle en 1975 au sein de la Banque des Règlements Internationaux (BRI), qui assure leur secrétariat. La BRI est elle-même une organisation internationale. Créée en 1930 pour faciliter le règlement des réparations de guerre imposées à l’Allemagne à l’issue de la Première Guerre mondiale, elle est devenue un organe de coopération et de coordination des banques centrales. C’est elle qui assure le secrétariat des comités de Bâle, renforcée par des personnels mis à disposition par les régulateurs. Les normes sont formellement produites par les comités et non par la BRI.

Les comités de Bâle ont été créés à la fin de l’année 1974 par le Groupe des 10 (G10) qui rassemblait les banquiers centraux des principales économies. Ces comités rendent compte aux gouverneurs des banques centrales et, lorsqu’ils sont distincts, aux responsables de la supervision de ses États membres, aujourd’hui au nombre de 27. Les normes que ces comités élaborent servent de référence dans la plupart des pays dont les banques sont actives au niveau international, même quand ces pays n’appartiennent pas aux comités. L’ensemble des régulateurs participe en effet à la Conférence bisannuelle des régulateurs bancaires (International Banking Supervisors Conference - ICBS). Les comités de Bâle ne disposent d’aucune autorité supranationale et, pour être mises en œuvre, les normes qu’ils proposent doivent être endossées et intégrées dans les législations nationales (ou régionales dans le cas de l’Europe).

Le plus connu est le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS). Il est à l’origine des accords de Bâle I (1988) sur les ratios de capitalisation bancaire, et de Bâle II (2004) qui révisent les précédents et étendent leur champ. Il a également publié une série de documents destinés à promouvoir des principes fondamentaux en matière de supervision bancaire « Core Principles for Effective Banking Supervision » et « Core Principles Methodology ». Un ensemble d’initiatives prises par le Comité sur le mandat du G20 à la suite de la crise financière de 2008-2009 est connu sous le vocable de Bâle III.

Le Comité sur les systèmes de paiement et de règlement (Committee on Payment and Settlement Systems – CPSS) élabore des normes relatives à l’efficacité et à la sécurité des systèmes de paiement et de compensation. La crise financière l’a conduit à accroître le nombre de ses membres et à élargir son activité.

Le Comité sur le système financier mondial (Committee on the Global Financial System - CGFS) suit l’évolution des marchés financiers et en analyse les implications en termes de stabilité financière. Son activité n’est donc pas, en soi, normative mais il est amené à s’y intéresser.

L’organisation internationale des bourses de valeurs

L'OICV ou International Organization of Securities Commissions (IOSCO) réunit les organismes qui régulent les marches de titres et de produits dérivés. Elle a été créée en 1983 à partir d’une institution dont le champ géographique se limitait aux Amériques. Depuis 1999, elle dispose d’un secrétariat permanent établi à Madrid. Son activité normative s’est affirmée après les scandales financiers du début de la décennie 2000.

Ses membres « ordinaires » sont les régulateurs primaires étatiques ou, à défaut, les Bourses ou les organismes professionnels dotés de compétences de régulation. Ses membres associés sont les autres régulateurs d’un pays, si ce dernier en compte plusieurs. Les membres affiliés sont les autres places boursières et organismes professionnels. Seuls les membres ordinaires ont le droit de vote. L’OICV compte 114 membres primaires, 11 membres associés et 74 membres affiliés. L’activité de l’OICV est partagée entre plusieurs comités. Le plus important en ce qui concerne la production de normes est le « Comité technique », lui-même organisé en 6 sous-comités spécialisés : comptabilité, audit et transparence, régulation des places boursières, régulation des intermédiaires financiers, mise en œuvre transfrontalière de la loi, régulation des fonds d’investissement, régulation des agences de notation.

L’OICV a adopté en 1998 un ensemble d’« Objectifs et de principes de la régulation » qui font l’objet d’un processus d’adaptation permanent. Ces principes portent sur le rôle, l’indépendance et le contrôle des auditeurs, la transparence des comptes, les conflits d’intérêt et la transmission d’information entre les autorités des pays membres dans le but de faciliter l’action de ces dernières.

L’association internationale des contrôleurs d’assurance (IAIS)

L’association internationale des contrôleurs d’assurance (International Association of Insurance Supervisors - IAIS) a été créée en 1994. Comme les comités de Bâle, elle est hébergée par la BRI.

La coordination entre les producteurs de soft law

Les forums internationaux producteurs de soft law ont émergé selon un découpage tributaire des lignes de métiers traditionnelles de la finance – banque, assurance et marchés – faisant écho au cloisonnement de la profession qu’avaient renforcé les dispositions prises à la suite de la crise de 1929 aux États-Unis (Glass Steagall Act), et après la Seconde Guerre mondiale en Europe. La libéralisation des flux de capitaux, la déréglementation financière des années 1980-90 et l’innovation dans ce secteur ont rendu perméables ces frontières. Comme les crises de la fin des années 1990 et de la fin des années 2000 l’ont montré, elles ont permis l’accumulation de risques dans des espaces où ils échappaient à la régulation.

Au niveau international, les différentes enceintes rassemblant les autorités de régulation avaient engagé une coordination au milieu des années 1990 avec la création du Joint Forum regroupant le Comité de Bâle sur la supervision bancaire, l'IOSCO et l’IAIS, et centré à l’origine sur la supervision des conglomérats financiers. Le nombre de pays représentés à ce forum est toutefois beaucoup plus limité que dans les organisations elles-mêmes puisqu’il ne rassemble que le G7, l’Australie, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, les Pays-Bas et la Suisse. La Commission européenne y est observateur. L’activité de ce forum n’est pas documentée de manière large dans des sources publiques. Il semble qu’elle soit restée limitée.

Tableau en annexe

Un modèle d’internationalisation qui se cherche

Le 8 novembre 2008, Pascal Lamy, directeur général de l’OMC, déclarait : « Il y a des organisations mondiales pour le commerce, la santé, l’environnement, les télécommunications, l’alimentation. Il y a deux trous noirs dans la gouvernance mondiale, la finance […] et les migrations. » Trois ans plus tard, si de nombreuses initiatives ont été prises, aucune n’est allée en ce sens.

Il aura d’abord fallu attendre les premières crises de la finance mondialisée, dans les années 1990, pour que les gouvernements se saisissent de la question de la régulation des marchés financiers internationaux. La première manifestation en a été le sommet du G7 de Halifax en 1995, faisant suite à la crise de la dette souveraine mexicaine de 1994. Ce n’est toutefois qu’après la crise russe de 1998, venant elle-même après la crise asiatique de 1997, que des initiatives concrètes ont été prises en réponse à ce qui avait été perçu comme une menace pour le système financier occidental. La crise financière de 2008-2009 conduira les gouvernements à franchir une nouvelle étape, beaucoup plus spectaculaire, mais sans changer la nature des initiatives qui avaient été prises dix ans plus tôt :

  • création d’un organe politique d’impulsion et de coordination : le G20 ;
  • création d’un « Forum », devenu en 2009 un « Conseil de la stabilité financière », chargé de la coordination à un niveau plus technique ;
  • développement d’un rôle d’évaluation des secteurs financiers de leurs États membres pour la Banque Mondiale et le FMI, sans que ces derniers ne disposent donc d'un réel pouvoir normatif dans ce domaine.

Le G20

L’initiative de créer le G20 réunissant les grandes économies émergentes et les pays du G7, d’origine canadienne, a été lancée lors du sommet du G7 de Cologne en juin 1999. Pendant les 9 premières années de son fonctionnement, le G20 s’est réuni au niveau des ministres des Finances et des gouverneurs des banques centrales, en focalisant ses échanges sur les questions macroéconomiques. Il faudra attendre 2008 et la réunion, à Washington, au niveau des chefs d’État et de Gouvernement, au plus fort d’une crise financière ayant pour origine de graves dysfonctionnements dans les systèmes financiers des pays occidentaux, pour que le G20 se saisisse véritablement de la question de la régulation financière. Il l’a fait surtout pendant la première année de son existence, en trois temps :

  • à Washington, en septembre 2008, une impulsion politique initiale a été donnée et un premier agenda a été défini ;
  • à Londres, en avril 2009, l’impulsion a été confirmée et ont été précisés l’agenda et le rôle de coordination et de pilotage du Financial Stability Board (FSB), lui-même issu du Financial Stability Forum (FSF), créé en 1999 en même temps que le G20 Finances ;
  • le sommet de Pittsburgh (septembre 2009) a lancé la réforme des ratios de capitalisation et de liquidité des banques mise en œuvre dans le cadre du Comité de Bâle.

Depuis le sommet de Pittsburgh, le G20 a eu des difficultés à traiter et surtout à communiquer sur la régulation financière. Les communiqués des sommets de Toronto (juin 2010) et Séoul (novembre 2010) évoquent longuement ce thème, mais plus en énumérant les chantiers en cours que pour donner une réelle impulsion politique. Par ailleurs, le caractère politique de l’institution a parfois conduit à privilégier certains affichages au détriment d’une approche globale. Pour Cannes, le défi de la présidence française sera de sortir d’une logique technique et compartimentée pour identifier des thèmes à la fois mobilisateurs et fédérateurs.

Le Conseil de stabilité financière (FSB)

L’idée à l’origine de la création du Forum de stabilité financière en 1999 était de réunir dans une même enceinte les autorités de régulation et les décideurs des politiques macroéconomiques. Il regroupe aujourd’hui sous le nom de Conseil de stabilité financière (Financial Stability Board ou FSB) à la fois les ministères des Finances, les banques centrales, les régulateurs financiers des pays du G20 – y compris pour l’Union européenne, l’Espagne, les Pays-Bas, la BCE et la Commission – de la Suisse, de Singapour et de Hong Kong , les enceintes internationales productrices de soft law et les organisations internationales compétentes dans ces domaines (FMI, Banque Mondiale, BRI et OCDE).

Durant sa première décennie d’existence, le FSF a fonctionné davantage comme un think tank, produisant des rapports et faisant des propositions, que comme une organisation opérationnelle. Sa transformation de forum en conseil s’est accompagnée d’un développement de son mandat qui est désormais très vaste et très divers. Le FSB a ainsi des compétences dans l’évaluation des marchés et des risques, la définition de normes internationales (collège de superviseurs), la mise en place d’un système d’alerte (avec le FMI), le soutien à la mise en œuvre des normes existantes et la surveillance de leur application effective (sur la base des travaux du FMI et par le biais de revues par les pairs), l’audit des organismes producteurs de normes.

Les membres du FSB s’engagent à respecter les normes des enceintes techniques, à se soumettre, au moins tous les 5 ans, à une analyse FSAP du FMI (lire ci-après) et à des examens par les pairs se référant en particulier aux rapports publics FSAP (lire Encadré). Le FSB souhaite également engager un dialogue avec les juridictions non-coopératives pour les engager à mettre en œuvre les normes internationales.

Il est difficile de faire aujourd’hui un bilan de l’action effective du FSB depuis la crise. Une première impression est celle d’une activité fébrile mais d’une efficacité limitée au-delà de l’analyse et de la circulation d’information. Le syndrome du think tank perdurerait donc. Par exemple, les rapports que le FSB adresse au G20 sur les réformes dans le domaine de la régulation financière s’apparentent plus à une compilation de ce que les uns et les autres ont réalisé qu’au bilan d’un programme dont le Conseil assumerait la responsabilité.

Le « Programme d’évaluation du secteur financier » et les « Rapports sur l’observation des normes et codes » du FMI et de la Banque Mondiale

Comme le G20 et le FSF, le Programme d’évaluation du secteur financier (Financial Sector Assessment Program ou FSAP) a été créé en 1999 et réformé à la faveur de la crise financière. Ce programme vise à « procéder à une analyse complète et approfondie du secteur financier d’un pays. Les évaluations sont effectuées conjointement par la Banque mondiale et le FMI, dans les pays en développement et les pays émergents, et par le FMI seulement, dans les pays avancés. Elles comportent deux volets : une évaluation de la stabilité financière, dont le FMI se charge et, dans les pays en développement et émergents, une évaluation du développement financier, qui est du ressort de la Banque mondiale. À ce jour, plus des trois quarts des pays membres ont fait l’objet d’une évaluation. » (FMI, 2011). Les États-Unis ont résisté pendant presque 10 ans à ce que leur système financier fasse l’objet d’une évaluation par le FMI dans le cadre du FSAP. La première sera finalement publiée au printemps 2010.

En septembre 2010, le FMI a décidé que 25 pays ayant un secteur financier d’importance systémique seraient désormais soumis tous les 5 ans à une évaluation de la stabilité financière dans le cadre du FSAP. Le FSAP facultatif pour les autres pays a été maintenu.

Dans sa nouvelle version, le FSAP examine notamment la manière dont sont respectés un ensemble de normes et codes (« standard and codes ») que le FMI et la Banque Mondiale ont « endossés » et sur le respect desquels ils rédigent, pays par pays, des rapports (Reports on the Observance of Standards and Codes ou ROSC). Généralement, l’ensemble des ROSC est rédigé à l’occasion du FSAP. Les codes et normes reconnus par le FMI et la Banque Mondiale recouvrent douze domaines [2]. Tous peuvent avoir une incidence sur la stabilité financière mais le FSAP en tant que tel ne se réfère qu’à ceux rédigés par les comités de Bâle (supervision bancaire et système de paiement), l’OICV (marchés de titres) et l’IAIS (assurances). Le FMI et la Banque Mondiale encouragent les pays à publier les évaluations du respect des codes et normes. Mais la décision d’y procéder et de les publier reste à la discrétion de chaque pays, sauf pour ceux pour lesquels le FSAP est désormais obligatoire.

Le FMI et la Banque Mondiale ne sont donc eux-mêmes qu’à la marge producteurs de normes qui intéressent la régulation financière. En revanche, ils jouent un rôle croissant dans la vérification de la mise en œuvre des divers référentiels internationaux dans ce domaine, à l’élaboration desquels elles sont associées. Ce rôle reste dans la plupart des cas soumis à la bonne volonté des États.

Conclusion

Au-delà des incantations, réformer et internationaliser la surveillance du système financier est un chantier très difficile. L’incertitude et la complexité sont inhérentes à la finance, même si des actions peuvent être engagées pour les réduire. Les traditions juridiques diffèrent selon les régions du monde. Les échelons de régulation avant la crise étaient très nombreux, cloisonnés entre les différents niveaux d’administration d’un pays (fédéral et subfédéral, central et régional) et les différents types d’activité. Les groupes de pression dans ce secteur sont particulièrement puissants. Par ailleurs, la crise n’a pas touché tous les pays uniformément. En revanche, elle a montré que chaque État restait garant en dernier ressort de son système financier, y compris pour son activité à l’étranger. Le maintien de cette responsabilité financière rend encore plus difficile les abandons de souveraineté dans ce domaine et l’organisation d’un dispositif plus rationnel et holistique que celui qui existe aujourd’hui.

[1] L’accord général sur le commerce des services (GATS, selon son acronyme anglais) adopté dans le cadre de l’Uruguay Round, complété par une annexe spécifique sur les services financiers, prévoit une certaine libéralisation de ces derniers. Les protocoles d’adhésion des nouveaux membres comprennent des dispositions spéciales à cet égard. Une telle libéralisation de l’accès aux services financiers peut avoir des conséquences sur l’évolution des risques mais l’OMC ne s’est pas appuyée sur ces dispositions pour intervenir dans le champ de la régulation financière.

[2] Ces domaines sont eux-mêmes regroupés en 3 catégories : 1. Transparence des politiques dans ce domaine ; les normes ont été élaborées par le FMI : transparence des données, des finances publiques, des politiques monétaires et financières. 2. Réglementation et contrôle du secteur financier : supervision bancaire, valeurs mobilières, assurances, systèmes de paiement, lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. 3. Intégrité du marché : gouvernance d’entreprise (référentiel issu de la Banque Mondiale), comptabilité, vérification (audit) des comptes, insolvabilité et droits des créanciers.

 

Sommaire du dossier

Les Institutions financières internationales réinventent leur rôle

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