La détermination du seuil de déclenchement est un sujet central en matière de résolution pour l’ensemble des acteurs du secteur financier. De fait, tant les banques que les superviseurs et les investisseurs en produits de dette ont besoin d’appréhender clairement le seuil au-delà duquel un établissement ne peut plus être sauvé et doit être soit liquidé, soit placé en résolution.
Des actions de résolution lourdes de conséquences
Au préalable, rappelons quelles sont les conséquences du déclenchement de la résolution. Pour la banque, elle perd son autonomie, car le top management est remplacé et assuré par l’autorité de résolution, qui prend le contrôle de l’établissement. En foi de quoi cette autorité va conduire une évaluation et décider (en se basant sur le plan de résolution mis à jour annuellement) quelles activités peuvent/doivent être sauvées (en regard du risque systémique et de l’intérêt public), et celles qui ne le seront pas. À l’intérieur d’un groupe, un découpage peut être réalisé, qui ne tient pas nécessairement compte des structures existantes. Certaines activités peuvent être cédées à une structure temporaire (une bridge bank) destinée à être revendue ultérieurement ou même vendues à l’encan, d’autres apportées à une structure de cantonnement (bad bank), le solde liquidé.
De leur côté, les actionnaires de la banque voient leurs actions très fortement diluées. Pour les créanciers de l’établissement, les impacts sont également potentiellement considérables : les créanciers subordonnés et les porteurs d’instruments Contingent Convertible (CoCo), qui n’ont pas été précédemment atteints lors de la tentative de redressement, voient leurs créances réduites en principal ou converties ; les créanciers sécurisés doivent pour leur part s’assurer que leur collatéral est toujours opérant et les créanciers senior non sécurisés peuvent craindre d’avoir à subir une conversion ou une réduction d’une partie de leurs créances si un mécanisme de bail-in est appliqué.
Toutes ces actions portent largement atteinte au droit de la propriété et sont dérogatoires aux règles actuellement en vigueur en matière de liquidation, d’où la nécessité que les conditions de déclenchement de la résolution soient clairement définies et respectées suivant des pratiques harmonisées entre tous les pays. Il est d’ailleurs à noter que la mise en œuvre de la supervision des banques de la zone euro par la BCE à partir de 2013 va permettre un premier cercle d’harmonisation.
Une banque « défaillante ou sur le point de l’être »
Selon l’article 27 du projet de directive européenne Resolution and Recovery (RRD), la résolution est déclenchée lorsque l’autorité de résolution juge que la banque est défaillante ou sur le point de l’être, et qu’il n’y a plus d’espoir raisonnable qu’elle puisse être sauvée sans intervention de fonds publics. Le caractère défaillant de la banque est défini comme suit :
- la banque ne respecte plus, ou ne respectera plus dans un avenir proche, les prérequis de sa licence en termes de fonds propres réglementaires en raison d’une perte significative ;
- les actifs sont ou vont devenir rapidement inférieurs aux passifs ;
- la banque ne peut/ne pourra pas faire face à ses obligations ;
- la banque nécessite un financement public (en dehors des procédures ordinaires de refinancement en banque centrale).
La terminologie « banque défaillante ou sur le point de l’être » (« failing or likely to fail ») peut être mise en correspondance avec le « point de non-viabilité » qui a été introduit par le Comité de Bâle en janvier 2011 comme étant le point où tous les fonds propres prudentiels doivent être amortis/transformés en capital. L’objectif du Comité de Bâle est que, contrairement à ce qui s’est passé au début de la crise financière, les fonds propres prudentiels (et non les capitaux publics) absorbent les pertes et servent effectivement à restaurer les fonds propres durs de la banque.
Dans la directive RRD, l'expression « likely to fail » introduit une part importante d’appréciation de la part de l’autorité à laquelle revient la décision délicate de placer la banque en résolution. C’est afin d’éviter de placer le superviseur dans une situation de conflit d’intérêts que la directive préconise que l’autorité de résolution soit distincte du superviseur, ou qu’une muraille de Chine soit établie en son sein entre les fonctions de supervision et de résolution.
Ni trop tôt, ni trop tard
Quels sont les risques si la résolution est déclenchée trop tôt ? Pour la banque, cela la prive de la possibilité de restaurer sa viabilité par elle-même grâce aux outils de redressement dont elle dispose (par exemple des cessions d’actifs). De leur côté, les prêteurs se sentiront lésés s’ils estiment qu’il était encore possible de rétablir la viabilité de l’établissement, ce qui aurait permis de préserver leurs intérêts.
Quels sont les risques si la résolution est déclenchée trop tard ? Du point de vue de l’intérêt public, la destruction de valeur sera trop engagée en cas d’action tardive (disparition de la franchise). La liquidation sera quasiment inévitable.
Quels outils pour encadrer la décision de résolution ?
Lors de la consultation sur le projet de directive européenne en janvier 2011, les banques ont mesuré la difficulté de qualifier plus précisément ce seuil de déclenchement. Elles ont surtout exprimé ce qu’il ne devait pas être. En premier lieu, il paraît inapproprié de le définir par rapport à une grille de ratios, à l’instar du texte d’application de l’article 165(b) du Dodd Frank Act. En effet, les seuils chiffrés, s’ils ont l’avantage d’être très lisibles pour les investisseurs, ont l’inconvénient majeur de provoquer l’inquiétude des marchés dès que les indicateurs commencent à fléchir. Pire, ils peuvent accélérer la dégradation de la solvabilité de la banque (prophétie autoréalisatrice). Le Pilier 3 et la communication financière permettent aux marchés de mener leur propre évaluation de la situation des établissements dans le contexte qui prévaut, alors que des seuils en durs ne pourraient s’interpréter vis-à-vis d’une situation d’ensemble dégradée.
D’autre part, le seuil de déclenchement ne doit pas être très éloigné du seuil de liquidation. En effet, les porteurs de dette s’attendent à subir une perte au point de défaut, et la perception d’un point de résolution précoce, c’est-à-dire loin du défaut, conduirait les prêteurs soit à se détourner du secteur bancaire (pour un secteur non soumis à la résolution, comme celui des entreprises commerciales), soit à exiger des niveaux de rémunération proches de ceux des dettes subordonnées.
Ensuite, le point d’entrée en résolution devrait être discuté entre autorités et faire l’objet d’une harmonisation dans les principes à l’échelle mondiale. Les
Pour terminer, le projet de texte européen ne prévoit qu’un recours en indemnisation une fois la résolution consommée, et non contre la décision de mise en résolution elle-même. Il serait pourtant justifié de prévoir que les banques disposent à chaud d’un recours contre une décision tirant grandement à conséquence pour elles (perte d’autonomie, démantèlement…). Toute la difficulté est de déterminer l’étendue exacte du contrôle qui serait ainsi opéré, de même que la juridiction compétente à même de statuer dans des délais nécessairement extrêmement contraints.
Pour conclure, le cadre général de la résolution des banques est en phase de calibrage et de définition, et le seuil de déclenchement fait partie des paramètres structurants qui doivent encore faire l’objet de précisions essentielles permettant une mise en œuvre harmonisée et coordonnée entre les pays. Le rapporteur du Parlement européen sur ce projet de texte, Gunnar Hökmark, a déjà commencé à alimenter le débat : dans son
Achevé de rédiger le 15 octobre 2012.
