Cet article appartient au dossier : Citoyens, politique et finance : des relations complexes.

Réformes dans la finance

Puissance des lobbies ou absence de volonté politique ?

L’auteur dresse une analyse critique de l’équilibre entre acteurs financiers et politiques en Europe. Si les banques et lobbies financiers sont dans leur rôle quand ils font un travail de conviction, en revanche, selon lui, les politiques utilisent un double discours, prétendant vouloir corriger l’hypertrophie de la finance mais ne souhaitant en réalité pas faire bouger les lignes. Les réformes post-crise de 2008 sont marquées par ces grandes tendances.

L'auteur

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Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°356

Citoyens, politique et finance : des relations complexes

En mars 1933, au surlendemain de sa prise de fonction comme président des États-Unis, Roosevelt décida après quelques heures de délibération au Congrès de reprendre la main sur la banque centrale, de mettre les banques au pas et de combattre le fétichisme de l’étalon-or, système qui avait très bien fonctionné jusqu’à la Première Guerre mondiale mais qui devenait incompatible avec les grands déséquilibres créés par la guerre et par la crise de 1929. Puis il décida de relancer la dépense publique. Ce fut une rupture, une guerre éclair ! Tout ceci était contraire aux convictions de son entourage, mais sans cette volonté politique et ce courage exceptionnels, les États-Unis auraient poursuivi leur plongée dans la dépression.

La crise de 2008 rappela celle de 1929. Mêmes causes mêmes effets, serait-on tenté de dire : une dette privée record, des liquidités surabondantes, une régulation très insuffisante et, lorsque la crise éclata, l’effondrement des marchés financiers, la disparition immédiate de la confiance et le quasi-arrêt de l’activité économique. Au début de l’année 2009, les dirigeants occidentaux donnèrent le sentiment qu’ils étaient animés par une volonté de rupture identique à celle qui s’était manifestée aux États-Unis en 1933. Il fallait rompre impérativement avec une politique qui avait consisté à faire tomber toutes les règles dans tous les domaines, notamment dans la finance, en pensant que l’on allait ainsi doper la croissance.

Recevant, fin mars 2009, les dirigeants des treize plus grandes banques américaines, Barack Obama, élu président des États-Unis en novembre 2008, avait exprimé son exaspération en coupant la parole à l’un d’entre eux qui venait de justifier les bonus par la pression de la concurrence bancaire et la nécessité d’attirer les talents : « Mon administration est la seule chose qui existe entre vous et les fourches… ! ». La feuille de route établie lors du G20 de Londres en avril 2009 fut ambitieuse. Quelques déclarations très fermes suivirent, laissant entendre que l’on allait désormais refonder le capitalisme, que les paradis fiscaux allaient être interdits, que les produits dérivés et les hedge funds seraient soumis à une régulation très stricte. Or, que vit-on ? Pour conduire les chantiers de réforme, les dirigeants occidentaux nommèrent à tous les postes stratégiques des personnalités que leur passé prédisposait davantage à la continuité qu’à la rupture.

Nominations post-crise : la continuité plutôt que la rupture

Aux États-Unis, Barack Obama choisit Lawrence Summers comme directeur du National Economic Council, une instance qui coordonne l’action économique du gouvernement à la Maison Blanche. Lorsqu’il était secrétaire au Trésor de Bill Clinton, Lawrence Summers avait mis fin au Glass-Steagall Act qui organisait la séparation entre les banques de dépôts et les banques d’affaires. Il s’était également opposé à toute réglementation des produits dérivés. Barack Obama choisit également comme secrétaires au Trésor Timothy Geithner puis Jack Lew, deux anciens conseillers de Bill Clinton qui avaient mis leur veto à toute régulation de la finance. Le successeur de Barack Obama vient de faire encore mieux, en nommant deux anciens dirigeants de Goldman Sachs à des postes clés : Steven Mnuchin au poste de secrétaire au Trésor et Stephen Bannon au poste de directeur du National Economic Council.

Quant aux dirigeants du G20, quelle personnalité choisirent-ils pour présider le Conseil de stabilité financière, bras droit du G20 ? Mario Draghi, ancien banquier de Goldman Sachs. Et lorsque Mario Draghi fut nommé président de la BCE, quelle personnalité choisirent-ils pour le remplacer ? Un autre ancien banquier de Goldman Sachs, Mark Carney.

En France, on vit un président de la République de gauche, qui avait déclaré pendant sa campagne électorale son hostilité au monde de la finance, nommer successivement comme conseillers économiques deux banquiers d’affaires, l’un qui arrivait de Rothschild, l’autre de Bank of America Merrill Lynch. Et pour diriger la Banque de France, poste stratégique pour peser sur la régulation des banques, il choisit un dirigeant de la première banque française.

Toutes ces personnalités sont éminemment respectables, mais comment attendre de leur part une réelle volonté de corriger l’hypertrophie de la finance ? À Bruxelles, après le départ de Manuel Barroso, qui rejoignit sans états d’âme Goldman Sachs après avoir présidé pendant dix ans la Commission européenne, les dirigeants européens portèrent Jean-Claude Juncker à la présidence, lui qui avait été Premier Ministre du Luxembourg pendant près d’une vingtaine d’années, un pays où l’économie repose presque exclusivement sur la finance. Jean-Claude Juncker désigna… un Anglais, ancien lobbyiste, pour s’occuper de la régulation des marchés financiers. Après le référendum sur le Brexit, il remplaça Jonathan Hill par un autre grand libéral, Valdis Dombrovskis. À la présidence du Comité européen du risque systémique, institution très importante créée au lendemain de la crise pour détecter les risques, on nomma non pas un politique comme aux États-Unis (le secrétaire au Trésor) mais… le président de la BCE, qui considère naturellement que la banque centrale remplit déjà cette mission.

Le travail de conviction des lobbies a été facilité

La feuille de route du G20 ne pouvait que souffrir de cette série de nominations qui démontrait que l’on allait réformer avec modération. Les lobbies n’eurent plus qu’à faire leur travail de conviction. Compte tenu du nombre de chantiers de réforme, leurs moyens furent augmentés, aux États-Unis comme en Europe. Aux États-Unis, les lobbies financiers utilisent désormais un budget annuel de l’ordre de 4 milliards de dollars, uniquement pour peser sur les décisions des régulateurs et du Congrès. En Europe, les lobbies disposent également de moyens importants : 9 000 lobbyistes sont officiellement recensés à Bruxelles mais leur nombre réel semble plutôt approcher les 15 000. Il faut également compter avec les avocats d’affaires qui, sans être officiellement lobbyistes, savent peser sur l’élaboration de la réglementation grâce à leur connaissance exceptionnelle des arcanes de la technique financière. Un lobbying très efficace, que l’on pourrait qualifier de lobbying mondain, est également exercé au plus haut niveau. Les dirigeants politiques et les financiers se connaissent le plus souvent. Ils ont fait leurs études dans les grandes écoles, se fréquentent, entretiennent des relations d’amitié et considèrent qu’il est dans l’ordre des choses de se rendre service lorsque l’on rencontre un problème. Au minimum, ils n’envisagent pas d’entrer en conflit.

Les politiques s’inclinent d’autant plus volontiers devant les demandes qui leur sont faites qu’ils ne connaissent que très peu la finance et ne font guère d’efforts pour la comprendre. S’ils tombent dans les pièges que leur tendent les banquiers, c’est ainsi parce qu’ils y consentent. Autrement, ils prendraient du temps pour parcourir les grands chantiers de réforme et leurs enjeux. Il n’est pas très compliqué d’apprendre ce qu’est une vente à découvert, un hedge fund, un produit dérivé, une opération « pour compte propre »… Ils préfèrent toutefois déléguer le travail de négociation à leurs collaborateurs, des hauts fonctionnaires souvent jeunes, combatifs et courageux. Mais lorsque la volonté politique est absente au plus haut niveau et que le seul but de guerre fixé est d’aboutir à un consensus, les efforts des jeunes collaborateurs sont vains.

Il arrive que quelques parlementaires européens s’impliquent fortement dans les réformes. Pascal Canfin et Jean-Paul Gauzès ont par exemple obtenu que soient maintenues des dispositions réglementaires essentielles, l’interdiction de la spéculation sur la dette souveraine via les CDS (Credit Default Swaps) pour le premier, le maintien du contenu de la directive réglementant les hedge funds pour le second. Mais il est difficile de résister dans un Parlement européen cerné par les lobbies. Comme rapporteur de la directive hedge funds, Jean-Paul Gauzès fut contraint de tenir deux cents rendez-vous avec des lobbyistes ! La grande majorité des parlementaires veille surtout à ce que les obstacles à la libre circulation des capitaux soient les moins nombreux possibles.

Seulement le tiers de la feuille de route exécuté

Au final, après le vote au Congrès américain de la loi Dodd-Frank en juillet 2010 et à l’issue du trilogue sur chaque directive et règlement en Europe, on peut considérer que la feuille de route du G20 a été exécutée à hauteur d’un tiers. Sur chaque chantier, on s’est arrêté en chemin ! Des réformes ont été faites, parfois très lourdes comme celles qui concernent les produits dérivés, mais l’hypertrophie de la finance n’a pas été corrigée. Aux États-Unis, la fameuse Volcker Rule interdisant aux banques de spéculer pour compte propre, rédigée par Paul Volcker en 39 pages, fut progressivement dénaturée jusqu’à compter 950 pages après validation par le régulateur. La loi Dodd Frank multiplia les exceptions au point de compter 2 200 pages. En Europe, il en alla de même, les gouvernements donnant assez systématiquement la priorité à la compétitivité de leurs places financières sur la prise en compte du risque systémique. Certaines réformes comme celles qui concernent le trading à haute fréquence, les marchés d’actions et les marchés de matières premières ne sont toujours pas en place, près de dix ans après la crise.

En France, la loi bancaire votée dans la précipitation en 2013 afin de préempter la réforme préparée par Michel Barnier à Bruxelles fut une loi d’affichage, sans réel contenu. Et lorsque Michel Barnier présenta son projet de réforme des structures bancaires (interdiction de la spéculation pour les banques systémiques, filialisation des activités les plus risquées), le gouverneur de la Banque de France, Christian Noyer, fustigea ses propositions jugées « irresponsables ». Depuis un an, son successeur, François Villeroy de Galhau, et le gouvernement français mènent une campagne équivalente, jusque dans les instances du G20, pour faire barrage à une réforme proposée par les experts du Comité de Bâle : l’introduction d’un plancher dans l’utilisation des modèles internes pour le calcul sur une base historique des fonds propres réglementaires par les banques. La généralisation de la pondération des risques décidée le 26 juin 2004 a en effet conduit à de nombreux excès dans l’interprétation des règles prudentielles par les banques qui ont naturellement intérêt à réduire le montant des actifs pondérés dans le calcul du ratio de solvabilité. La prise en compte de la qualité du risque dans le calcul des actifs pondérés favorise de manière excessive certaines catégories d’emprunteurs et de produits (multinationales très bien notées, hedge funds, États, crédits immobiliers, etc.) C’est au moment où le Comité de Bâle reconnaît l’erreur commise en 2004 et propose de revenir à un système plus standardisé, donc plus à la main du régulateur, que nos dirigeants le freinent dans ses efforts. Ils se focalisent sur le seul niveau du ratio de solvabilité dont ils veulent à tout prix éviter un durcissement. Mais savent-ils seulement comment fonctionne ce système qui organise l’allocation des financements dans le monde ? Ce système est une véritable boîte noire dont les professionnels seuls connaissent malheureusement les caractéristiques.

Les politiques doivent s’investir davantage dans la réforme de la finance

Il peut être tentant de dénoncer les lobbies et les banques qui empêcheraient les réformes en exerçant une « pression insupportable » sur les dirigeants et les parlementaires… Mais les lobbies et les banques font leur métier : défendre la rentabilité du secteur financier. Le vrai problème n’est pas du côté des lobbies. Il est du côté des gouvernements. L’influence des lobbies est d’autant plus forte que l’autorité politique est faible.

Dans mon livre Éviter l’effondrement (Seuil, janvier 2017), j’évoque ce qui pourrait constituer dans cette optique un « code de bonne conduite » pour les dirigeants politiques :

  • renoncer au double discours sur la finance, l’un devant les citoyens, l’autre à Bruxelles et dans les cabinets ministériels ;
  • s’impliquer au plus haut niveau dans les réformes, car celles-ci n’ont aucune chance d’aboutir s’il n’existe pas une forte volonté politique ;
  • s’interdire tout ce qui pourrait ressembler à de la connivence, car l’amitié a vite fait de prendre le pas sur l’intérêt général ;
  • fixer des délais rapprochés pour la mise en place des réformes, car le temps de la discussion n’est pas le temps de la démocratie mais celui des lobbies ;
  • faire des textes simples, car la longueur et la complexité ne s’expliquent que par la multiplication des dérogations ;
  • ne pas trop écouter ceux qui prennent argument de la « liquidité » du marché pour refuser les réformes, car cet argument passe-partout a pour but de convaincre en faisant peur à ceux qui ignorent à peu près tout de la finance ;
  • ne pas considérer que l’éthique et la transparence sont des exigences qui dispensent des réformes car cela s’appelle l’autorégulation ;
  • ne jamais donner la priorité à la compétitivité de la Place financière lorsque le risque systémique est en jeu, car cela est le contraire même d’une gouvernance internationale.

Corriger l’hypertrophie de la finance et désamorcer à temps les « populismes »

La crise de 2008 a constitué un terrible avertissement. Les dirigeants occidentaux l’ont malheureusement vite oublié. Si une nouvelle crise survient, ce ne sont pas les lobbies et les banques qui seront cette fois en accusation, ni les régulateurs qui n’ont fait qu’appliquer des textes validés au plus haut niveau, mais les dirigeants politiques.

Les citoyens, eux, n’ont pas oublié la crise de 2008. Il suffit de participer à des débats pour mesurer le grand écart entre les citoyens et leurs élus. Nos concitoyens savent que la précarité, la pauvreté, les inégalités, le chômage et le bond spectaculaire de la dette publique sont en très large partie le résultat de la crise financière. Ils souffrent toujours de la crise. Pour cette raison, ils en veulent terriblement à la finance. La montée des « populismes » dans l’ensemble du monde occidental, une forte colère populaire face à des dirigeants qui donnent l’impression de ne plus être à l’écoute de leur peuple, de n’être pas là pour le protéger et, fait aggravant, d’être proches des milieux financiers, ne s’explique pas autrement. Cette coupure entre dirigeants et citoyens est dangereuse. Dénoncer les populismes peut donner bonne conscience mais ne résoudra rien. Continuer à répéter « nous ne changerons pas de cap ! » fera même monter chaque jour davantage ces populismes. Si une nouvelle crise grave survient, les gouvernements et les banques centrales risquent cette fois d’être démunis car ils n’auront ni marges de manœuvre budgétaires, ni marges de manœuvre monétaires.

Si l’on veut éviter cette nouvelle crise et les dérives démocratiques qui pourraient l’accompagner, il est temps de montrer au sommet de l’État et dans la gouvernance internationale que l’on est prêt à corriger le déséquilibre entre la finance et l’économie, à réformer pour de bon ce que l’on a appelé le capitalisme financier. Le temps des discours est révolu. Pour une raison simple : le discrédit des dirigeants occidentaux fait que quasiment plus personne ne les écoute. Il faut donc agir !

 

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