Grand témoin

« Privilégier une structure légère mais aux aguets »

En 2009, Jacques de Larosière a présidé le groupe de travail dont les conclusions ont très largement inspiré la réforme de la supervision financière en Europe. L’une des mesures phares avait été la création d’une autorité bancaire européenne, premier pas vers un fédéralisme bancaire. Aujourd’hui pourtant, c’est la BCE qui a été choisie pour incarner ce rôle de superviseur unique. Qu’en pense le « père » de l’EBA ?

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Revue Banque n°757

Supervision européenne : intégration ou complexification ?

D’une manière générale, quel regard portez-vous sur le mécanisme de supervision unique qui va être mis en place ?

Il est dans la logique d’une Union monétaire de rassembler dans un système harmonisé la supervision des banques et les mécanismes de résolution de leurs crises. Cette décision est donc un pas en avant. Les jalons de cette unification de la supervision des banques avaient été posés par le rapport dont on m’avait confié la rédaction en 2009. Certes, le groupe de travail n’avait pas retenu cette disposition comme une mesure à mettre immédiatement en place. Nous avions considéré qu’il était encore nécessaire de se reposer sur les autorités nationales. Nous avions toutefois tenu à créer une autorité européenne, l’EBA [1], pour harmoniser la réglementation bancaire, qui était très disparate d’un pays à l’autre. L’EBA avait toutefois – et a toujours – un autre rôle : celui d’interpréter ces règles et de résoudre les conflits entre les autorités des États membres. De telles dispositions préfiguraient donc un système de supervision plus intégré. Nous avions d’ailleurs préconisé une révision des missions de l’EBA 3 ans après sa création. Nous y sommes.

Il ne faut pas s’imaginer que cette mesure va, d’un coup de baguette magique, briser le lien entre les souverains et les systèmes bancaires. Cela ne dispense pas de résoudre les problèmes de fond, comme l’endettement public ou le manque de compétitivité. Mais elle va dans le bon sens.

Que penser du choix de la BCE pour assumer ce rôle de superviseur unique ?

Dans le cadre de l’élaboration du rapport, la BCE avait proposé de prendre en charge la supervision des banques. Nous n’avions pas retenu l’idée, car notre objectif était à l’époque de trouver des solutions pour l’Union européenne dans son ensemble, et non pas seulement pour la zone euro, que représente la BCE. Nous avions donc privilégié la création de l’EBA, qui n’excluait pas des systèmes bancaires aussi importants que celui du Royaume-Uni.

Depuis février 2009, date de remise de mon rapport, la situation a beaucoup évolué : la crise de la zone euro, alors en gestation, a éclaté. L’urgence s’est transférée sur la zone euro et les difficultés de ses banques. Je peux comprendre les dirigeants européens lorsque, en juin 2012, ils ont choisi la BCE pour endosser le rôle de superviseur unique et résoudre ces problèmes. Elle jouit d’une autorité et d’un respect évidents, y compris sur le plan international. C’était donc une décision empreinte de réalisme. Il faut toutefois garder à l’esprit qu’en faisant ce choix, on a ouvert un autre chantier : celui de la relation entre les pays de l’Union bancaire – la zone euro et ceux qui souhaiteront s’y associer – et les pays qui en resteront à l’écart.

Le fait que cette supervision ne concerne qu’une partie des banques de l’Union européenne ne risque-t-il pas de réduire l’efficacité de l’Union bancaire ?

Le fait que ce soit la BCE, organe de politique monétaire de la zone euro, qui prenne en charge la supervision des banques de cette même zone euro n’affaiblit pas en soi l’Union bancaire ; c’est l’articulation des rapports entre cet ensemble et les pays n’y adhérant pas qui est potentiellement vectrice de problèmes. Le rôle de l’EBA sera alors de veiller à un fonctionnement harmonisé. Ses statuts ne la chargent pas seulement de l’unification de la réglementation : ils couvrent également les méthodes de supervision. La création de ce mécanisme aux mains de la BCE rend encore plus essentiel le rôle d’harmonisation de la supervision dévolu à l’EBA. Elle aura besoin de davantage de ressources pour cela. La BCE parlera au nom de plus de 17 pays et il sera nécessaire de disposer d’un lieu où réconcilier sa méthode et celle des autorités extérieures à l’Union bancaire, tout en s’assurant que son poids dans le processus de décision ne lui confère pas une forme de veto permanent.

Dans votre rapport, vous souligniez le risque de perte d’indépendance de la BCE si elle endossait un rôle de supervision. Qu’en pensez-vous aujourd’hui ?

Personnellement, je n’attache pas une importance dirimante à cette objection, effectivement présente dans le rapport et qui constitue un chapitre de la littérature financière ouvert depuis des décennies. J’ai occupé pendant 7 ans la fonction de gouverneur de la Banque de France [2] et je n’ai jamais été affecté par un conflit entre l’exercice de la politique monétaire et celui du contrôle des banques. Par exemple, jamais l’idée de relâcher la politique de taux d’intérêt pour aider telle ou telle banque, au risque de gravement perturber les équilibres fondamentaux entre le franc et le mark, ne m’a traversé l’esprit.

Au contraire, une banque centrale qui surveille à tout instant le marché interbancaire a une connaissance intime des établissements de crédit. Elle est très informée des éventuelles difficultés que peut connaître une banque et peut ainsi réagir très tôt. J’ai en tête maints exemples d’actions de contrôle entreprises par la Commission bancaire suite à des observations d’agents de la Banque de France en charge des marchés. Cette symbiose n’est donc pas nécessairement une mauvaise chose.

Comment envisagez-vous l’organisation de la BCE pour sa nouvelle mission de supervision ?

Je ne crois pas qu’il soit souhaitable que la BCE se dote d’une grande administration, étant donné que la supervision quotidienne continuera d’être exercée par les superviseurs nationaux, dans la plupart des cas. À mon sens, deux divisions pourraient être créées. L’une serait dédiée aux risques systémiques du secteur bancaire. Elle serait composée de professionnels dotés d’une grande expérience pratique, qui seraient en quelque sorte au sommet du mât et chercheraient les écueils à l’horizon. Cette cellule travaillerait logiquement en concertation avec le Conseil européen du risque systémique (CERS [3]), dont le champ d’action est plus vaste que le seul secteur bancaire. L’autre département serait composé de superviseurs chevronnés qui réaliseraient des contrôles ponctuels, avec l’aide des superviseurs nationaux. On obtiendrait alors une structure légère mais aux aguets.

L’EBA a-t-elle le poids nécessaire pour tenir tête, le cas échéant, à une BCE bien plus puissante ?

Telle que je l’imagine, la structure en charge de la supervision au sein de la BCE serait de taille limitée. Par ailleurs, contrairement à ce que l’on entend souvent, je trouve que l’EBA a gagné ses lettres de noblesse. Certes, la première série de stress-tests qu’elle a réalisée était mal adaptée, en raison notamment de l’action de certains superviseurs nationaux. Cela a contribué à détériorer son image. Mais à mon sens, elle a été critiquée à tort lorsqu’elle a réclamé aux banques de tenir compte de la valorisation de marché de certains titres souverains présents dans leurs bilans. Elle a fait preuve de courage et de lucidité. Avec ou sans cette décision, les banques auraient de toute façon dû procéder à ces décotes, car il en allait de la sincérité de leur bilan. Quant à la deuxième série de stress-tests, elle s’est bien passée, preuve que l’on apprend en marchant. L’EBA a la chance d’avoir à sa tête Andrea Enria, un homme intelligent et courageux, même s’il est parfois un peu isolé. Le rôle de l’EBA sera encore plus indispensable sous cette nouvelle organisation : elle sera la corde de rappel garante du marché unique européen des services financiers, actuellement soumis à d’importantes forces centrifuges.

 

Propos recueillis par Séverine Leboucher

[1] European Banking Authority.

[2] Jacques de Larosière a été gouverneur de la Banque de France de 1987 à 1993, après avoir assumé la fonction de directeur général du FMI de 1978 à 1987, NDLR.

[3] En anglais, ESRB.

 

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