L’encours élevé de créances douteuses reste encore considéré comme le principal facteur de faiblesse des banques européennes, et des banques italiennes en particulier. Il s’agit en réalité d’un phénomène tendanciellement surestimé qui s’accompagne généralement, comme dans le cas de l’Italie, de profils de risque spécifiques plutôt que systémiques. Désormais, il s’agit d’un problème pratiquement résolu, comme le montrent les données sur la tendance à la réduction des prêts non performants (Non-Performing Loans – NPL), particulièrement forte pour les banques opérant en Italie, où la valeur nette des créances douteuses se situe à présent autour de 105 milliards d’euros – soit moins de la moitié par rapport à fin 2015 –, et en deçà de 6 % du total des prêts (ce qui correspond à environ 12 % en données brutes, soit 6 points de moins qu’à la fin de 2015). Nos estimations économétriques, qui tiennent compte des prévisions actuelles en matière de croissance économique ainsi que des afflux et sorties de créances douteuses, indiquent d’ailleurs que le ratio des NPL devrait continuer à diminuer, pour revenir rapidement aux valeurs organiques d’avant la crise.
Or constater une surestimation du phénomène des créances douteuses ne signifie pas pour autant qu’il faille en sous-estimer l’importance. Car le niveau élevé du stock des créances douteuses a des effets négatifs sur les comptes économiques, et l’accent mis sur ce point au niveau international, aussi excessif soit-il, reste quoi qu’il en soit un fait dont nous devons tenir compte, sur un plan purement pragmatique.
Sous cet angle, toute intervention du régulateur ou du superviseur visant à mieux gérer les NPL est sans aucun doute bienvenue. Cependant, si l’on veut faire face au phénomène des créances douteuses, il faut en comprendre les causes réelles et trouver des solutions adaptées – sur le plan interne, réglementaire et en termes prudentiels –, afin de garantir une gestion correcte des NPL en évitant de générer des effets indirects sur la capacité des banques de financer l’économie.
De ce point de vue, les principaux facteurs à l'origine de la croissance des créances douteuses en Italie sont la récession et la lenteur des procédures de recouvrement. Concernant les délais de la justice, il convient de signaler que les mesures adoptées en 2015 et 2016 en Italie pour accélérer ces derniers donnent leurs premiers résultats. En revanche, les accélérations forcées sur les cessions de créances douteuses ne semblent pas s’accompagner d’une augmentation des financements bancaires ; au contraire, sur le court et moyen terme, elles peuvent même affaiblir le secteur bancaire, voire freiner les flux de crédits destinés aux particuliers et aux entreprises saines, avec des retombées négatives sur l'économie avant même que sur les banques. Dans l'ensemble, les inconvénients implicites d’une accélération forcée de la résorption des NPL semblent dépasser les avantages. Et ce même en tenant compte de la tendance actuelle à la réduction du risque.
C’est toutefois cette approche qui semble se dégager de l’ensemble des mesures prises durant la crise, brièvement résumées ci-dessous, qui obligent de facto les banques à se débarrasser rapidement des NPL. Or cet objectif n’est réalisable qu’en procédant à d'importantes opérations de cession, qui pourraient s’avérer particulièrement onéreuses pour les banques, en particulier pour celles qui utilisent des modèles internes de notation du risque de crédit (approche IRB), dès lors qu’elles ne pourraient pas intégrer dans leurs modèles internes des méthodes de traitement spécifiques pour ces opérations.
Hormis cet aspect particulier, il nous paraît utile de souligner de manière plus générale les risques inhérents à certaines des modalités ayant conduit à définir les mesures en question. Ceci afin d'introduire des mesures correctives à l'avenir.
Nous illustrons ci-après les principales mesures prises pendant la crise en matière de créances douteuses et avançons quelques observations sur le fond et sur la forme de ces interventions.
Les mesures prises pour réglementer la gestions des PNL
Le 12 septembre 2016, la surveillance bancaire de la BCE- Mécanisme de surveillance unique (MSU) a publié les « Lignes directrices en matière de gestion des NPL », adressées aux banques les plus importantes de la zone euro, en les invitant à s’y conformer à partir de mars 2017. Ces lignes directrices donnent des recommandations et illustrent les meilleures pratiques identifiées par le MSU pour la gestion des NPL, tout en se proposant comme un outil permettant d’évaluer la bonne gestion des créances douteuses par les banques. Dans l'ensemble, les banques ont apprécié ces lignes directrices. Cependant, elles considèrent parfois ces dispositions comme excessivement intrusives. Le risque – à éviter – consiste à confondre le rôle de la surveillance et celui du management.
Au second semestre 2017, les autorités de surveillance nationales de la zone euro ont publié de semblables « lignes directrices » à l’intention des banques moins significatives, en vigueur à partir de 2018.
Par la suite, le 4 octobre 2017, le MSU a publié un addendum aux lignes directrices, qui introduit un système de provisionnement automatique sur les créances douteuses (calendar provisioning). Cet addendum est opérationnel depuis le 23 mars 2018.
Le 10 octobre 2017, la Commission européenne, dans le cadre du Plan d’action sur les créances douteuses mis au point en juillet 2017, a publié une proposition de règlement visant à introduire un système de provisionnement prudentiel sur les expositions non performantes futures.
Bien qu’elle recoupe l’addendum du MSU, cette proposition présente toutefois des différences significatives:
- en particulier, il s’applique aux seules banques importantes de la zone, tandis que le règlement s’appliquerait à toutes les banques de l’Union ;
- l’addendum ne prend en considération que les « nouveaux » NPL, classés tels à partir du 1er avril 2018. Il comprend donc les nouvelles expositions non performantes relatives aux encours de créances douteuses à cette date, à la différence de la Commission, qui ne considère en revanche que les nouveaux prêts octroyés (à partir du 14 mars 2018) dès lors qu’ils deviendraient non performants ;
- l’addendum n’est pas contraignant, mais il illustre les attentes de la surveillance à partir de 2021, alors que la proposition de la Commission est une mesure de pilier 1, contraignante pour toutes les banques dès son éventuelle publication au JOUE ;
- l’addendum ne distingue que les expositions non performantes garanties et les expositions non performantes non garanties, alors que la Commission y ajoute le cas du retard de remboursement du crédit (supérieur ou inférieur à 90 jours) ;
- l'addendum prévoit le provisionnement à 100 % en deux ans des expositions non performantes non garanties, tandis que la Commission propose un provisionnement progressif sur deux ans, jusqu'à un taux de 80 % ou 100 % selon que la créance est échue depuis plus ou moins de 90 jours ;
- enfin, la Commission et le MSU prévoient une progressivité différente pour constituer les provisionnements (aussi bien pour les expositions garanties que non garanties). Selon les banques, ce provisionnement automatique présente non seulement des difficultés liées aux incohérences entre les dispositions du MSU et celles de la Commission, mais il risque également d'avoir un impact significatif sur les politiques bancaires d'octroi du crédit, avec des retombées potentielles négatives, en particulier pour les petites entreprises et pour celles qui dépendent principalement de prêts non garantis. En fin de compte, avant même d’impacter les banques, il s’agit de mesures susceptibles de se traduire par un préjudice pour les PME.
Au mois de mars 2018, l’ABE a également publié les « Lignes directrices en matière de gestion des NPL », destinées à toutes les banques de l’Union. Ces dispositions, définitives dès juin, seront en vigueur à partir de 2019. En ce qui concerne ce document, l'une des principales critiques soulevées par les banques concerne l'introduction – contrairement à ce que prévoient le MSU et les autorités nationales de surveillance – d'un seuil quantitatif précis afin d’identifier la catégorie des banques soumises à ces obligations supplémentaires. Ce seuil, fixe et indistinct entre les banques, égal à 5 % du ratio des NPL, ne paraît pas suffisamment justifié. Cette disposition, en réalité, n'apparaît pas dans le cadre des lignes directrices élaborées par le MSU avant celles de l'ABE et destinées aux banques importantes, et met donc en évidence un processus incorrect de définition des règles dans la succession des interventions des différentes institutions impliquées.
Toujours au mois de mars 2018, la Commission européenne a soumis à consultation un projet de directive visant à favoriser le développement de marchés secondaires des créances douteuses et à faciliter le recouvrement des crédits. Il s’agit là d’interventions intéressantes qui entendent promouvoir l’essor d’un marché secondaire développé et d’un niveau adéquat de la demande.
Enfin, le 11 juillet 2018, le MSU a annoncé des mesures pour gérer le stock des créances douteuses dans le contexte du dialogue prudentiel, en identifiant des attentes propres à chaque banque, sur la base d’une confrontation entre banques comparables et en tenant compte des caractéristiques de ces mêmes banques. Cette proposition a le mérite de vouloir éviter des réductions automatiques de créances douteuses identiques pour toutes les banques, et prévoit en outre des dispositions en vertu desquelles les évaluations individuelles des banques seront effectuées en prenant en considération les spécificités nationales et du marché des petites et moyennes entreprises. À cet égard, il faudra toutefois vérifier aussi bien le cycle économique de chaque pays où opèrent les banques que le cadre institutionnel national, et notamment les délais de justice correspondants, autant de facteurs qui devraient être dûment pris en compte.
Dans l'ensemble, tout en réitérant l'utilité de certains des instruments proposés, le secteur bancaire en souligne certains biais, autant sur le fond que sur la forme.
En particulier, il convient de souligner les risques induits par la succession rapide de propositions réglementaires et de lignes directrices établies par différentes institutions sur des questions similaires, de façon pas toujours coordonnée ni proportionnée. Le risque est un manque de sécurité juridique et une difficulté d'adaptation aux règles de la part du secteur bancaire, d’où la possibilité de nuire à un soutien adapté des banques aux entreprises et aux familles.
Observons en outre que les mesures en question ne garantissent pas de manière adéquate la cohérence entre règles de surveillance et règles comptables (comme dans le cas de l’addendum), pas plus que la transparence des choix effectués. De ce point de vue, soulignons en particulier l'absence d'analyses et d’argumentaires utiles pour justifier les choix retenus, tant dans le cadre du provisionnement automatique – aussi bien en termes de délais et de niveaux de provisionnement indiqués – qu’en ce qui concerne le seuil de 5 % précisé dans les lignes directrices de l’ABE.
À plusieurs reprises, la Fédération bancaire européenne a officiellement exprimé ses préoccupations durant son dialogue avec la Commission, le Conseil et le Parlement européens.
Il convient en outre de souligner le risque que les mesures susmentionnées puissent modifier les règles du jeu entre différentes zones géographiques. En effet, bien que les règles et les pratiques prudentielles puissent être strictes, elles doivent aussi être proportionnées et garantir des conditions de concurrence égales, y compris vis-à-vis des banques en dehors de la zone euro.
Constatons enfin l’absence d’une analyse d’impact globale qui permettrait d’estimer l’effet combiné des nouvelles règles, notamment au niveau de leurs effets sur les canaux de financement de l’économie réelle, et plus particulièrement pour les petites et moyennes entreprises, et donc les retombées en termes de croissance et d'emplois. À cet égard, l’idée de créer une agence indépendante en Europe, chargée d’évaluer l’impact combiné des différentes règles sur l’économie, pourrait mériter une attention particulière. Il faudrait également revoir la mission du régulateur et de la surveillance, dont l’action est aujourd'hui exclusivement fondée sur la protection de la stabilité, afin que son attention se porte aussi davantage sur la croissance.
En conclusion, pour résoudre le problème de l'importance des NPL et prévenir leur accumulation future, l'engagement des banques pour leur gestion efficace est une condition nécessaire mais pas suffisante. Il faut également intervenir sur le contexte au sein duquel opèrent les banques pour améliorer les conditions structurelles et renforcer la croissance économique. Des mesures telles que le provisionnement automatique et des dispositions peu coordonnées entre elles risquent de compromettre l'efficacité des processus de gestion et de l’important travail effectué ces dernières années, au détriment des banques, certes, mais aussi et surtout de l'économie en général.
