La nouvelle donne européenne

« J'oserai (même) dire que l'Europe occidentale vit une époque paradisiaque. Loin de moi l'idée de minimiser les violences et les victimes du terrorisme islamique. Mais c'est un fait historique : depuis sa fondation, l'Union européenne a traversé soixante-dix ans de paix, ce qui n'était pas arrivé… depuis la guerre de Troie ! » En mettant ainsi l’accent sur une réalité si facilement oubliée, le philosophe Michel Serres [1] nous rappelle qu’on ne peut juger la construction européenne que dans la durée d’une perspective historique et au niveau qui convient.

L’avenir du projet européen ne saurait donc être envisagé dans le capharnaüm des déclarations politiques, mais plutôt avec une largeur d’esprit qui exige de prendre en compte les mutations en cours sur l’ensemble de la planète.

Comme le note notre brillant philosophe, la numérisation, les progrès de la science et l’émancipation de peuples entiers ont créé un monde nouveau qu’il compare à la Renaissance. L’analyser avec les vieux critères est donc une erreur, compréhensible mais critiquable, qui diffuse ce pessimisme d’un faux sentiment de déclin. Il est puissant en Europe et même violent en France.

La mondialisation bouleverse tout, les échanges, la communication, les nations et en libérant les femmes et les hommes de la pauvreté, elle fait progresser la cause de la liberté. Ces craquements ne sont pas sans dommages qu’il faut s’efforcer de compenser, mais sans oublier que nous vivons une époque fascinante de transformations profondes, dont nos successeurs sauront vraisemblablement tirer parti.

Tel est aussi le cas de l’Union européenne. Ayant réussi en 70 ans à réinscrire dans l’histoire un continent qui aurait dû en être exclu après les deux tentatives de suicide collectif qu’ont constitué les deux conflits mondiaux du XX^e siècle, l’Union apparaît désormais confrontée à de nouveaux défis.

L’Europe fâchée avec la puissance

Le premier concerne l’expression de sa puissance, pourtant bien réelle. Première zone de création de richesses dans le monde par le PIB, première puissance commerciale, premier marché de consommation par le pouvoir d’achat moyen de ses citoyens, capable de mobiliser 50 % des dépenses mondiales de santé et de solidarité, le « petit cap du continent asiatique » [2] se sort plutôt bien de la compétition mondiale, surtout si l’on considère son modèle, vraisemblablement le plus protecteur sur le plan social et en matière de droits individuels et collectifs. Mais construite par et pour la paix, l’Europe n’a pas cessé de désarmer depuis la Chute de l’empire soviétique et l’instabilité, qui gagnait ses frontières, s’est désormais installée sur son territoire avec le terrorisme. Par ailleurs, les transformations de l’économie mondiale ont des conséquences sociales souvent sévères et le doute s’est installé chez nombre d’Européens quant à la pertinence de sa gouvernance. La redistribution de la richesse et l’émergence de nouvelles puissances de taille continentale bouleversent en effet une économie-monde d’un nouveau type. Numérisation, fragmentation et partage des chaînes de valeur, développement des échanges, fluidité des capitaux, etc. modifient durablement et profondément les structures économiques traditionnelles, mettant aux défis les acquis sociaux, déstabilisant les gouvernements et affaiblissant les organisations internationales. La gouvernance mondiale régresse et l’impuissance des acteurs politiques est mise en évidence.

Pour les Européens s’ouvre une nouvelle époque. Ils doivent rompre avec la certitude de la paix pour justement la préserver ; ils doivent apprendre à se défendre pour éviter d’avoir à faire la guerre. Cette incapacité à créer un outil de défense crédible, à l’exception notable du Royaume-Uni et de la France, est particulièrement dangereuse au moment où certains grands États, jusqu’ici soucieux de l’ordre international, retrouvent des vertus à l’usage de la force et pratiquent allègrement la politique du fait accompli. On pense à la Crimée ou à la Mer de Chine. Élément principal de la souveraineté nationale, la Défense n’a jamais été partagée par les États membres de l’Union, bien que de nombreuses coopérations existent. Et il n’y aura pas, avant longtemps, d’armée européenne à l’image des grands États-continents. Trouver des moyens simples et efficaces de mutualiser nos efforts de défense et de sécurité est difficile. C’est un travail progressif et long, qui est en cours et qui en appelle à une solidarité européenne plus forte.

La question migratoire relève de la même analyse. Il n’y a jamais eu autant de migrants dans le monde: 250 millions, selon la Banque Mondiale. Il n’y a jamais eu autant de réfugiés : plus de 65 millions, selon le Haut-Commissariat aux réfugiés. Et l’Europe est particulièrement exposée, parce que riveraine de certaines zones de conflit, mais aussi parce qu’elle est riche, généreuse et protectrice. Entre le devoir d’humanité et une gestion maîtrisée de l’immigration, elle n’a pas su s’unir sur des décisions communes.

Tendance au repli national

Cette question nourrit les populismes, les extrémismes et la réapparition du nationalisme. Les populistes, qui contestent les élites, n’ont pas attendu la crise économique et cette vague de réfugiés pour prospérer. L’Autriche a connu l’extrême droite au gouvernement en 2006, année où Pym Fortuyn faisait l’actualité aux Pays-Bas. C’est une interpellation de tous les régimes démocratiques dans le monde, qui est bien évidemment plus flagrante au sein d’une Union européenne inachevée. Les extrémistes relèvent de la même réaction, en prônant des solutions extrêmes et radicales pour résoudre des problèmes complexes. Plus préoccupante est la réapparition de réflexes nationalistes sur le territoire européen, où, selon l’expression de Jean-Claude Juncker, « nous croyons les dragons morts [alors qu’]ils ne sont qu’endormis ». Certains États [3] ayant recouvré leur pleine souveraineté après la fin de l’empire soviétique ont du mal à s’acclimater au partage de certains attributs de cette souveraineté. La question identitaire posée par l’afflux d’immigrants, alliée à la vitesse de propagation de la mondialisation économique et financière, redonne de la vigueur au sentiment de repli national, partout dans le monde ; l’Europe n’en est pas épargnée.

La décision des Britanniques de quitter l’Union, exprimée dans le référendum du 23 juin 2016, s’est forgée avec ces arguments et du fait que ces défis ne sont pas relevés. Le Royaume-Uni n’a jamais été à l’aise avec l’Union et bénéficiait de beaucoup de privilèges en son sein.

La souplesse – certains diront la complaisance – de ses partenaires n’aura pas suffi à endiguer un mouvement de rejet global qui s’adressait autant au gouvernement britannique qu’aux élites du pays et à l’Union. Les résultats du référendum ont déclenché des réactions instructives :

• au Royaume-Uni même, où de vives inquiétudes ont engendré des demandes reconventionnelles appelant à un nouveau et improbable référendum ;
• au sein du gouvernement, incapable de préciser quelles relations il envisage avec ses partenaires délaissés, au point de ne pas formaliser la demande de sortie du club ;
• en Europe, où les revendications de référendums se sont trouvées modérées
• au sein de la communauté internationale également : vue de Washington, Tokyo ou Pékin, « la petite et riche Europe » forme bien un tout et l’on attribue à des comportements du passé ces poussées de fièvre européennes récurrentes.

La question des liens du Royaume-Uni avec l’Union européenne va occuper longtemps diplomates, techniciens et experts. En effet, la séparation pure et simple n’est pas envisageable. Il n’en demeure pas moins que le vote britannique interpelle l’Union sur son fonctionnement et ses relations avec ses partenaires extérieurs.

Vers un changement du « logiciel » européen

Car telle est bien la question centrale : quelle place et quel rôle pour l’Union dans le monde au XXI^e siècle ? Si la construction communautaire s’est longtemps concentrée, à juste titre et avec succès, sur l’abolition des entraves entre Européens, son modèle économique et social est désormais en concurrence directe avec les autres puissances. Elle doit donc relever le défi et pour cela accepter aussi de revoir son « logiciel ».

Cela concerne à la fois les institutions européennes et les États membres. Car « l’Europe, c’est nous » ; ce sont nos États souverains qui l’ont voulue et qui la font fonctionner en donnant mandat à des institutions communes de les aider à respecter les engagements pris envers leurs partenaires. Réformer l’Union est donc d’abord le devoir des États membres.

Sont en cause plusieurs politiques européennes, qui pourraient être revues. C’est le cas de la politique de concurrence, beaucoup critiquée parce qu’elle prend insuffisamment en compte la dimension mondiale des marchés et la nécessité d’une politique industrielle volontariste. Il en va de même de la politique d’aide au développement, trop déconnectée encore de la diplomatie européenne et peu utilisée comme vecteur d’influence politique, ou des financements européens de toute nature, souvent distribués un peu trop mécaniquement. La politique commerciale enfin. L’Europe est ouverte, c’est sa signature. Elle ne peut pas être offerte. Elle doit mieux prendre en compte la réalité et savoir répondre aux comportements déloyaux, illégaux ou injustes.

Une démocratie à deux niveaux

Plus généralement la question est posée de la légitimité démocratique qu’il faut aborder avec franchise. L’Union est une démocratie à deux niveaux, parfois difficilement compréhensible. Malgré les efforts réels de la Commission Juncker, qui a supprimé 100 projets de législation, les citoyens voient en elle plus une contrainte qu’une alliée, une autorité qui punit au lieu de soutenir. Les institutions européennes sont légitimes à agir et, généralement, ont reçu mandat de le faire. Mais la déconnexion entre le niveau européen, chargé de l’harmonisation et de l’intégration progressive et le niveau national, où se déroulent encore les élections, fait apparaître trop souvent un divorce entre ceux qui décident et ceux qui doivent appliquer les lois communes. Le droit est devenu trop souvent la seule langue de Bruxelles alors que, sur le terrain on doit parfois accommoder des règles à des réalités de moins en moins maîtrisables.

Mais le meilleur moyen de tenir compte de la nouvelle donne européenne est d’obtenir des résultats concrets dans les domaines qui préoccupent les citoyens.

La Commission européenne actuelle, présidée par Jean-Claude Juncker, fait son travail et agit aussi loin que lui permettent les traités. Plus politique, plus pragmatique, plus ouverte, elle revendique désormais haut et fort un changement de comportement qui était attendu [4] .

Mais les nouveaux défis cités ici ne relèvent pas, ou ne relèvent que partiellement, des compétences déléguées aux institutions européennes. Tel est le cas pour la sécurité, l’immigration, les politiques économiques. Relancer aujourd’hui l’intégration dans ces domaines apparaît problématique et largement risqué. Vraisemblablement, dans les mois et les années à venir, cela se fera davantage par la coopération entre les États. Par ailleurs, les grands enjeux globaux que représentent la numérisation, l’environnement, la sécurité et la gouvernance mondiales, nécessitent un engagement des États auxquels ne saurait se substituer l’Union.

La responsabilité des États membres

Il appartient donc aux États membres de montrer l’exemple de coopérations étroites, ne serait-ce qu’à quelques-uns. Si elles fonctionnent, elles traceront la voie pour une communautarisation future. C’est ce que tentent certains d’entre eux depuis le sommet de Bratislava le 16 septembre 2016.

L’initiative franco-allemande de défense constitue ainsi une avancée timide, dans la bonne direction. Il est possible de mutualiser certains de nos moyens pour renforcer notre capacité à protéger les Européens. Il en va de même en matière d’immigration. En l’absence d’une politique migratoire commune ou concertée à quelques-uns, le renforcement de l’Agence Frontex peut quand même permettre de mettre de l’ordre aux frontières de l’Union.

Ce que l’Union peut faire pour retrouver les faveurs des opinions est largement entre les mains des capitales européennes, comme d’ailleurs à chaque avancée communautaire dans le passé. C’est donc un vrai leadership qui pourrait permettre aux Européens de franchir de nouveaux pas avec des décisions concrètes, qui ne relèvent pas des institutions communes. C’est bien une question de volonté politique des dirigeants nationaux. À cet égard, les échéances électorales de 2017 sont importantes. La France puis l’Allemagne vont renouveler leurs équipes dirigeantes. C’est d’elles que dépend largement le sursaut.

Dans cet océan de supputations et de déclarations souvent très politiciennes demeurent quelques certitudes.

Brexit : le jour d’après

L’Union européenne est résiliente. Elle existait avant le Brexit et elle existera après. Elle a surmonté bien d’autres crises et les gouvernements nationaux se garderont bien d’envisager la sortie de leur pays de l’Union. C’est le paradoxe du Brexit que d’avoir ouvert les yeux des opinions aux risques encourus par une remise en cause de ce qui reste un succès inégalé dans l’histoire de l’humanité : avoir pacifié et unifié, même incomplètement, un continent, sans drames ni conflit. Il devrait permettre aussi de mieux mettre en évidence les acquis de l’intégration réalisée jusqu’ici.

Une pause sera vraisemblablement observée pour l’intégration dans les domaines traditionnels d’intervention des institutions communes. Mais l’actualité peut justifier de nouvelles initiatives. On pense à une certaine mutualisation des moyens militaires de soutien, à la sécurité aux frontières, à un parquet européen utile à la poursuite des criminels, mais aussi à la régulation financière et à la poursuite d’un modèle d’échanges internationaux plus équitables.

De nouvelles coopérations vont apparaître entre États membres, de type intergouvernemental dans des domaines encore régaliens, comme la lutte contre le terrorisme, la défense, le renseignement, la police et la justice. Développées à quelques-uns, ces coopérations seront, si elles sont efficaces, des exemples qui pourront essaimer dans les autres États membres.

Le Brexit sera une longue marche vers une formule ad hoc, inventée de toutes pièces pour le Royaume-Uni, qui mettra tout en œuvre pour rester le plus proche possible de l’Union européenne. Le Brexit donnera lieu à un exercice traditionnel de la politique extérieure britannique, assez vaine en l’occurrence, qui consiste à tenter de diviser les États du continent. Il réclamera beaucoup d’une énergie qui aurait pu être consacrée à d’autres priorités. Inéluctable mais interprété et adouci, le Brexit ne constitue certainement pas un exemple et pas vraiment une menace pour l’Europe qui y trouvera l’opportunité de nouvelles avancées jusqu’ici bloquées par les Britanniques. Ainsi, par exemple, se sont-ils systématiquement opposés à tout petit pas vers une défense européenne, même embryonnaire, allant jusqu’à empêcher l’Agence européenne de défense de voir son budget abondé par les États et à refuser un état-major opérationnel à Bruxelles, indispensable pour coordonner la vingtaine d’opérations civilo-militaires de l’Union. L’initiative récente des ministres de la Défense et de l’Allemagne tendant à de modestes progrès sur ces points, s’est vue opposer un refus idéologique du ministre britannique en ce mois de septembre 2016. Les Britanniques considèrent que seule l’OTAN doit assurer la défense de l’Europe, contre l’avis de l’Alliance elle-même et de nos partenaires américains.

Enfin demeure le vrai facteur d’incertitude, la volonté des États de s’emparer des sujets européens, d’améliorer le fonctionnement de la maison commune, de réformer certaines règles, et de valoriser leur appartenance à l’Union en produisant des politiques publiques plus efficaces. Cette attitude est seule susceptible de permettre à l’Union européenne de retrouver pleinement les faveurs des opinions.

Quelle que soit la méthode employée – communautaire ou intergouvernementale –, les États membres ont le devoir d’obtenir des résultats concrets en matière de sécurité, d’immigration et sur le plan économique. La balle est plus que jamais dans leur camp et l’immobilisme n’est plus une option. Les échéances électorales peuvent aussi être une occasion de débats et de décisions démontrant, ce que l’opinion partage encore : l’intérêt, les réussites et la pérennité de l’aventure européenne. Elle a cessé d’être un rêve, elle est une réalité, ancrée dans le droit, les habitudes et la vie de nos nations. Elle a encore un avenir, bien plus solide que l’humeur injustifiée du moment.