Cet article appartient au dossier : Fiscalité : enfer ou paradis ?.

Coopération

« Nous avons fixé un calendrier très ambitieux »

Si la mission première de l'OCDE est d'éliminer les doubles impositions, l'organisation a dû aussi faire face à la montée des montages fiscalement agressifs. Elle a ainsi lancé en avril 2012 un plan de lutte contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert des bénéfices  ( BEPS), inscrit au programme du G20 de juin 2012 à Los Cabos. Les 15 mesures que comprend le BEPS  devront être appliquées d'ici à fin 2015.

Interview de Pascal Saint-Amans, Directeur du Centre de politique et d’administration fiscales , OCDE

illustration coopération

L'auteur

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°322

Fiscalité : enfer ou paradis ?

La fiscalité représente le cheval de bataille de l’OCDE depuis plusieurs années. Quelle est la teneur de vos travaux ?

Notre cœur de métier est d’élaborer des standards pour éliminer la double imposition à travers  trois blocs d’activité :

  • un modèle de convention fiscale ;
  • des règles de prix de transfert ;
  • la coopération fiscale internationale.

En outre, il convient d’ajouter les mesures pour aider les pays en voie de développement à faire face à ces enjeux internationaux. Enfin, nous avons des travaux sur les analyses de politique fiscale comme la production de statistiques sur les prélèvements obligatoires sur le PIB.

Au cours des dernières décennies, nous avons assisté au développement des schémas d’optimisation fiscale. L’OCDE aide les 34 pays membres qui la composent à mettre au point un certain nombre de stratégies pour faire face à cette planification fiscale agressive. Ainsi, afin de promouvoir les investissements transfrontaliers, l’OCDE a entretenu un modèle de convention fiscale initialement élaboré par la Société des nations en 1928. L’OCDE a repris ce modèle en 1955 et l’actualise désormais tous les 2 ou 3 ans. Le modèle prévoit des dispositions destinées à éliminer les doubles impositions des personnes physiques et des sociétés. La double imposition consiste à taxer un résident sur ses revenus mondiaux, y compris de source étrangère, alors même que ces revenus ont déjà  fait l’objet d’une taxation dans le pays source.

Le modèle de convention de l’OCDE prévoit également un article encadrant les transactions internes au sein d’un groupe de sociétés,  c’est-à-dire les prix de transfert. Quand bien même il existerait un taux d’imposition identique  partout, il demeure important pour les États de localiser le profit réalisé par la personne morale afin de savoir où se crée la valeur. Alors que  l’entreprise reste quant à elle indifférente à  la localisation, dans la mesure où c’est le profit économique global de son groupe de sociétés qui compte.

Dès 1928, les pays s’étaient concertés pour trouver la bonne méthode relative aux transactions internes. Il a été convenu que les transactions inter-groupe doivent ressembler à ce qu’elles seraient  si elles n’étaient pas réalisées en interne.  En d’autres termes, il faut que les prix de facturation internes reflètent les conditions du marché. C’est pourquoi, en 1979, l’OCDE a développé la globalisation des principes directeurs en matière de prix de transfert.

Avec la globalisation des échanges, ces problématiques fiscales ne deviennent-elles  pas de plus en plus ardues ?

En effet, nous constatons depuis une quinzaine d’années que, dans le cadre de la coopération fiscale, les inspecteurs des impôts des 34 pays membres de l’OCDE rencontrent des difficultés  avec les schémas d’optimisation fiscale de plus en plus agressifs. Leurs redressements se soldent souvent par un échec car, in fine, en cas de contestation, ils sont désavoués par  les juges et lorsque ces derniers leur donnent raison, des dégâts, en termes de recettes budgétaires, peuvent se produire.  Ainsi, il y a 7 ans, nous avons mis en place un groupe ATP (Aggressive Tax Planning) avec des inspecteurs des impôts de type DVNI (Direction des vérifications nationales et internationales) qui nous faisaient part de leurs préoccupations.

Dès lors nous avons écrit quelques rapports, notamment sur les produits hybrides [1] qui comportent des écarts de qualification fiscale d’un pays à l’autre sur lesquels peut jouer un groupe intégré.

Prenons, par exemple, une société mère française ayant une filiale en Italie. Cette dernière lui prête du cash via une obligation convertible en action (OAT)  conçu de telle manière que  ce produit aura la qualification d’obligation en Italie et en France de dividende. Les différences de qualification entraînent une déduction fiscale au moment du paiement de l’intérêt en Italie et dans le même temps une exonération en France. Il s’agit donc d’un produit hybride qui peut entraîner des conséquences significatives en termes fiscaux.

Au final la fraude fiscale ne serait-elle pas essentiellement due à l’absence d’harmonisation  des règles internationales ?

En effet, il existe des différences de qualification à peu près à tous les niveaux dans les législations faute d’harmonisation. La fiscalité est devenue un poste comme un autre du point de vue du compte de résultat. Nous avons ainsi constaté une montée de la planification fiscale agressive qui jouait notamment, sur l’absence de règles internationales, ou sur des règles de fiscalité internationales désuètes. C’est-à-dire des règles qui étaient pertinentes dans un monde basé sur des relations bilatérales, mais qui ne le sont plus dans un monde globalisé où la chaîne de valeur se situe dans la conception où l’incorporel qui se délocalise très facilement.

On a ainsi abouti à des schémas où les incorporels se retrouvent dans des paradis fiscaux tout en restant la propriété du groupe ou en étant financés par une filiale se trouvant dans un autre paradis fiscal !

Par exemple, une société préfère emprunter 50 milliards de dollars sur les marchés pour payer un dividende, alors qu’elle possède 150 milliards en cash dans les paradis fiscaux. L’emprunt lui évite d’avoir à payer 35 % d’impôts aux États-Unis si elle rapatrie 50 milliards.

Aujourd’hui, il y a 2 000 milliards de dollars de profits de sociétés américaines cumulés dans les paradis fiscaux, soit 700 milliards d’impôts à 35 %. Tout cela est dû à l’introduction de la  régulation check the box en 1997 dans le droit fiscal américain [2].

Globalement, les États ont accepté de vivre avec des subventions implicites aux entreprises en n’imposant pas réellement leurs résultats.

L’ODCE publie des rapports sur la fiscalité depuis de nombreuses années. Constatez-vous  une réelle volonté de traiter le problème de la part des États ?

Aujourd’hui, les États sont très impliqués dans la lutte contre l’évasion fiscale,  notamment depuis la crise qui a entraîné une prise de conscience.

Les États se sont trouvés confrontés à deux problèmes politiques : faire rentrer l’argent dans les caisses pour rembourser la dette et augmenter la TVA ou l’impôt sur les personnes physiques, et faire face à des campagnes de presse qui expliquent que les grands groupes internationaux ne paient pas ou très peu d’impôts.

Actuellement, on ne sait pas collecter les données pour  mesurer combien l’impôt sur les sociétés devrait rapporter. En revanche, dans le rapport OCDE [3] de février 2013, s’il est indiqué que l’on ne sait pas le chiffrer, il est également établi qu’il existe des éléments démontrant qu’il y a un problème.

Ensuite, il manque des règles pour coordonner les systèmes fiscaux entre eux et mettre fin à l’arbitrage.

Nous avons lancé un plan [4] de lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices dit « BEPS »  (Base Erosion and Profit Shifting), en avril 2012 avec l’accord du Comité des affaires fiscales de l’OCDE.  Nous avons réussi à l’inscrire au programme du G20 en juin 2012 à Los Cabos, et les ministres des Finances sous l’impulsion de G. Osborne et P. Moscovici ont insisté sur l’urgence à traiter le problème.  Notre plan d’action BEPS comprend les 15 mesures nécessaires à la résolution du problème de façon globale et coordonnée.

Ce plan d’action a fait l’objet d’un accord totalement validé par les 34 pays membres de l’OCDE, mais également par les ministres des Finances du G20. Les mesures de ce plan devront être appliquées dans les 3 ans, avec un résultat à obtenir et une échéance à respecter pour chacune d’entre elles. En pratique, les États s’engagent à ce que ce plan soit appliqué dans les 2 ans qui viennent (septembre 2014 et décembre 2015). Il s’agit donc d’un accord politique au plus haut niveau.

Quelles sont les grandes lignes de votre plan d’action ?

Nous avons défini trois périmètres d’action :

  • combler les trous entre les différentes fiscalités relatives aux produits hybrides, aux dispositifs anti-abus et aux paradis fiscaux. Pour cela, nous prévoyons de développer des modèles de législation fiscale, qui n’existent pas aujourd’hui, notamment en travaillant sur la déduction des intérêts et la sous-capitalisation des filiales ;
  • résoudre les problèmes liés aux règles actuelles de la fiscalité internationale, notamment en matière de prix de transfert et de conventions fiscales, afin de mettre fin au « chalandage » fiscal. Il convient également de revoir la notion d’établissement stable pour mettre fin à ces abus. En matière d’établissements stables, il y a tout un système de planification qui s’est mis en œuvre pour faire en sorte de faire du business dans un pays mais sans jamais y être taxable. Concernant les prix de transfert, il faut neutraliser les schémas utilisant les paradis fiscaux où ne s’exerce aucune activité. Il est temps de réaligner la localisation de l’activité économique et  lui appliquer des taxes ;
  • établir un reporting « country by country ». C’est-à-dire qu’il  faut plus de transparence de la part des sociétés vis-à-vis des États et plus de clarté en matière de schémas fiscaux agressifs. Nous devons être en meilleure position pour collecter les données et mettre en place un monitoring pour le suivi sur le long terme.

Par ailleurs, nous avons un diagnostic à faire concernant la spécificité de l’économie numérique et ce qu’elle implique.

Notre plan d’action va produire des changements de soft law du modèle de convention fiscale. Une fois ce modèle changé, il convient de le faire appliquer par les pays. Il faut noter qu’il existe actuellement entre 3 et 4 000 conventions bilatérales dont 120 pour la France, ce qui prend beaucoup de temps à renégocier. Il serait donc utile de développer un instrument multilatéral, c’est-à-dire qu’au lieu de développer ce travail technique seulement dans le modèle de convention fiscale bilatérale, il faudrait prévoir les changements dans une convention multilatérale qui ne prendrait que deux ans et qui pourrait modifier tous les traités existants.

Comment allez-vous mettre en œuvre votre plan d’action ?

Pour la première fois, nous avons associé des pays non membres de l’OCDE, appartenant au G20, qui contribuent sur un pied d’égalité au développement du standard. Bien qu’en matière fiscale, il existe une ligne de division entre les pays membre de l’OCDE qui représentent environ 55 % de l’économie mondiale et les pays en voie de développement. Les pays de l’OCDE souhaitent taxer à la résidence alors que les pays en voie de développement, importateurs de capitaux,  préfèrent taxer à la source. Il s’agit du Brésil, l’Afrique du Sud, l’Arabie Saoudite, l’Argentine, la Russie, l’Inde, l’Indonésie et la Chine. Ces 8 pays seront mis sur un pied d’égalité, ce qui est une vraie promesse de développer un standard global pour l’avenir.

Nous avons fixé un calendrier très ambitieux, car nous effectuons ce travail en 2 ans alors que normalement, il en aurait fallu 5. Certains pays anticipent et commencent à modifier leur législation comme, par exemple, l’Irlande qui a décidé de mettre fin unilatéralement aux « nowhere companies », ces sociétés écrans apatrides, ou les Pays-Bas qui ont annoncé qu’ils allaient renégocier leurs conventions fiscales avec les pays en voie de développement, notamment en ce qui concerne les prix de transfert.

Le plus important consiste à combiner l’urgence politique avec la coordination au sein de l’OCDE.

Rencontrez-vous des résistances à votre plan d’action ?

J’affirme que nos travaux ne sont pas effectués contre les entreprises, ni contre les pays. Par exemple, nous n’exigeons pas des paradis fiscaux d’appliquer des impôts, bien que nombre de profits y soient localisés. Mais nous voulons neutraliser les schémas qui passent par les paradis fiscaux. Certains paradis fiscaux commencent à changer de politique fiscale,  pour se protéger – on l’espère de façon conservatoire –, mais également  parce qu’ils sentent que le monde a changé.

Du côté des affaires, les professionnels de la fiscalité voient les changements de règles d’un mauvais œil ; il y a une néanmoins prise de conscience. Ainsi une société américaine m’avouait récemment que cela n’avait aucun sens d’avoir des incorporels dans un paradis fiscal.

En définitive, si l’on ne règle pas le problème des abus, les pays concernés vont remettre en cause le consensus international sur les traités fiscaux. Ce qui risque d’affaiblir ce qui a été construit depuis 50 ans pour éliminer les doubles impositions. Nous risquons de passer de la double « non-imposition » à de la « multiple imposition ». Par conséquent, si nous n’arrivions pas à éliminer les doubles impositions, nous aboutirions à une situation chaotique, surtout avec les pays qui ne sont pas membres de l’OCDE et qui pourraient développer leurs propres standards.

In fine, nous travaillons dans l’intérêt bien pensé du long terme des entreprises. Nous réparons un système bancal de manière à ce qu’il dure et qu’il ne soit pas complètement brisé par des personnes désireuses de l’arrêter.

C’est  aussi dans l’intérêt des pays européens et des États-Unis d’accepter d’avoir des règles qui soient un peu plus efficaces. La pire des choses serait l’absence de règles.

Qu’en est-il du côté des banques ?

Il est difficile d’évaluer la réaction des banques face aux changements proposés à ce stade.  Les banques sont rarement en pointe dans la lutte contre l’évasion fiscale d’autant plus qu’elles sont soumises au secret bancaire. Elles ont également développé beaucoup de produits fiscaux au cours des années folles de la financiarisation de l’économie.

Je pense que le rôle des banques a désormais changé. Elles sont évidemment très sensibles à tout ce qui touche au réalignement de la localisation des profits et des activités dans le domaine financier. Il y a donc un double aspect du côté des banques.

Vous avez également lancé un projet d’inspecteur des impôts sans frontières. De quoi s’agit-il ?

Il s’agit d’une initiative qui a pour objet de mettre en place un vivier d’inspecteurs des impôts à disponibilité  qui pourraient être appelés par des pays en voie de développement pour aller sur place faire du contrôle fiscal en soutien des équipes locales.

Par exemple, un pays veut faire l’audit de telle société mais il leur  manque un spécialiste pointu sur les questions de prix de transfert, ils feront appel à un inspecteur des impôts sans frontières et nous vérifierons sa disponibilité. Pour que le pays puisse en bénéficier, il faut qu’il ait clairement identifié son besoin et qu’il n’y ait pas de substitution de personne. Nous sommes en train de prévoir le cadre et cela devrait être lancé au printemps.

Les associations vous reprochent souvent de mettre de côté les pays en voie de développement. Que leur répondez-vous ?

Je trouve cela injuste, même s’il y a toujours une part de vérité puisque les pays en développement ne sont pas sur le même pied d’égalité que les pays membres de l’OCDE.  Nous développons les règles par consensus, c’est-à-dire qu’une règle est adoptée quand plus personne ne dit non. Maintenant, ne participent au consensus que 34 pays de l’OCDE, 8 pays du G20 plus la Lettonie et la Colombie qui sont en voie d’accession à l’OCDE. Au total, ces 44 pays représentent un quart de la population mondiale. Sont en outre inclues des zones qui comptent comme l’Inde, la Chine et l’Amérique du Sud.

Puis il y a des petits pays en voie de développement : Maroc, Sénégal, Vietnam, Pérou, etc.  qui sont acteurs sur la scène internationale et qui ont des problèmes d’érosion de leurs bases fiscales. Par ailleurs, la République Démocratique du Congo, de Centrafrique, le Mali et la Papouasie Nouvelle-Guinée ne sont prévus par le programme de lutte BEPS. Cela ne veut pas dire qu’ils ne souffrent pas d’évasion fiscale, mais dans cette situation, une autre approche est nécessaire.

Il y a également les pays les moins développés qui, à mon avis, ont une problématique encore différente. Dans ces cas, notre travail sur la fiscalité et le développement aide ces pays afin de mettre en place des régimes fiscaux simples et leur éviter de se faire voler.  Sans compter qu’ils rencontrent également des problèmes de corruption. Les problématiques de ces pays sont donc différentes.

Pour les victimes intermédiaires de BEPS, d’ici à la fin du mois de mars 2014, nous allons organiser trois séminaires avec les pays en voie de développement : en Colombie pour l’Amérique Latine, avec l'ATAF (African Tax Administration Forum) pour l’Afrique et en Corée pour l’Asie. Ces réunions vont durer deux jours et nous allons leur soumettre différents documents pour obtenir leur point de vue. Il est intéressant de noter que l’ATAF ne souhaite pas la présence des ONG lors de ces réunions, car il voudrait s’exprimer directement.

Enfin, nous avons des forums mondiaux sur les prix de transfert, sur les traités fiscaux et sur la TVA. Une centaine de pays y assistent chaque année, et tous les documents techniques que nous développons y sont soumis. Les pays en voie de développement ont autant d’informations que les autres pays et la même capacité de les commenter. Mais il est vrai qu’ils n’ont pas un pouvoir de veto.

Il y a en outre un groupe de travail qui se penche sur les questions de développement et qui associe – cette fois-ci sur un pied d’égalité – les pays en voie de développement. La dernière réunion s’est tenue à Séoul en novembre dernier ; l’agenda portait sur les inspecteurs des impôts sans frontières, BEPS et « Tax Incentive ». Les ONG ont leur propre agenda…

La critique qui consiste à dire que les pays en voie de développement ne sont pas impliqués dans les dispositifs de lutte contre l’évasion fiscale est donc factuellement inexacte.

 

Propos recueillis par Samorya Wilson et Élisabeth Coulomb

[1] Dispositifs hybrides, questions de politique et de discipline fiscale, OCDE mars 2012.

[2] Introduites aux États-Unis en 1996, les « entity classification rules » permettent aux entreprises américaines ou aux entreprises détenues par des personnes physiques ou morales américaines de choisir au regard du droit fiscal américain, entre le statut de « corporation » (sujet de droit fiscal américain) et le statut de transparence (profits imposés dans le chef de l’associé américain). Ce choix, exprimé par le fait de cocher une case sur un imprimé fourni par l’administration fiscale (d’où la dénomination « check the box », la plus couramment utilisée), n’est pas ouvert aux sociétés commerciales, automatiquement considérées comme corporation au sens du droit fiscal américain. Par exemple, Google Ireland Holdings est une société étrangère non commerciale, car son objet est de faire fructifier des droits de propriété intellectuelle dont elle a reçu concession (de Google Inc.). Elle est donc éligible à check the box. Voir le rapport P.A. Muet et E. Woerth sur l’optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international, 10 juillet 2013.

[3] L'OCDE a publié mardi 12 février 2013 un rapport intitulé : « Lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices ».

[4] Plan d’action concernant l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, 16 juillet 2013.

 

Sommaire du dossier

Fiscalité : enfer ou paradis ?

Articles du(des) même(s) auteur(s)

Sur le même sujet