Pourquoi l’Union bancaire demeure-t-elle fragmentée et en quoi son inachèvement est-il gênant ?
Il existe un consensus pour affirmer que, en raison du risque systémique, le système financier, et notamment le système bancaire, ne peut pas opérer sans une forme d’assurance ou de promesse d’intervention publique dans certains scénarios de crise. En effet, dans des scénarios de crise systémique, l’expérience a montré que l’idée que le secteur public n’interviendrait pas n’est pas réaliste. Et la question de ces garanties implicites ou explicites est au cœur du sujet de la fragmentation dans la zone euro. La crise de la zone euro en 2010-2012 a montré que si les garanties se trouvent au niveau national, cela crée le fameux cercle vicieux banques-souverains qui a mis en danger la monnaie unique.
L’alternative – de loin préférable – est que ces garanties se trouvent au niveau européen. C’est en cela que l’union bancaire est aujourd’hui fondamentalement inachevée puisqu’une partie de la politique publique du secteur bancaire se fait désormais au niveau européen, notamment la supervision mais aussi, du moins en principe, la résolution des grandes banques mais le rôle des États membres reste déterminant, notamment en matière de financement. En effet, il n’y a pas eu pour le moment d’accord sur un financement mutualisé de tous les filets de sécurité, que ce soit sur la garantie des dépôts ou d’autres éléments de financement. Certes le FRU sera bientôt entièrement mutualisé mais sa doctrine d’emploi est très parcimonieuse. Ainsi, il n’est pas aujourd’hui généralement accepté que l’ensemble du filet de sécurité publique se résumerait au FRU et à des systèmes de garantie des dépôts fonctionnant en mode de remboursement des dépôts pour une banque en faillite.
Quel est l’autre mode de fonctionnement des fonds de garantie des dépôts ?
La loi européenne permet aux systèmes de garantie des dépôts nationaux de prendre des mesures préventives et donc de se transformer en outil d’intervention lors de crises bancaires. Et la jurisprudence Tercas montre que ce mode d’intervention n’a pas forcément à être considéré comme une aide d’État.
En dépit des dénégations que l’on peut lire dans l’arrêt du 2 mars 2021 rendu par la Cour de Justice de l’Union européenne, cette jurisprudence Tercas ne renforce-t-elle pas le risque de contournement de la résolution ?
La jurisprudence Tercas revêt une importance non négligeable mais elle ne fait qu’accentuer un problème qui préexistait à l’arrêt du 2 mars 2021 : le contournement massif de la résolution telle qu’elle a été définie par BRRD. Depuis le 1er janvier 2016 qui est la date d’entrée en vigueur du cadre de résolution dans son intégralité
Donc toutes les affaires difficiles, sauf Banco Popular, se sont soldées par des contournements et tout cela a eu lieu alors même que Tercas était considéré comme une aide d’état, avant que l’arrêt du 2 mars 2021 ne vienne définitivement contredire la Commission. L’un des arguments de la Cour est de s’appuyer sur la nature juridique du fonds de garantie italien qui était venu en soutien de Tercas : il s’agit d’un fonds de droit privé et dans ce cas de figure, l’examen des mécanismes de décision permet de voir s’il s’agit ou pas d’une aide d’État. En présence d’un fonds de garantie de droit public, comme le FGDR en France par exemple, une intervention préventive en faveur d’une banque est forcément considérée comme une aide d’état.
Les États membres souhaitent-ils conserver cette capacité d’intervention dont disposent leurs fonds de garantie des dépôts ? Et craignent-ils que la construction du troisième pilier de l’Union bancaire ne les prive de cet outil ?
Que les interventions préventives des fonds de garantie nationaux soient ou ne soient pas considérées comme des aides d’État, elles constituent un outil que certains États souhaitent apparemment conserver. C’est une question importante pour le troisième pilier en construction. De ce point de vue, la proposition EDIS de la commission en 2015 était assez ambiguë puisqu’elle maintenait les systèmes nationaux de garantie des dépôts avec ce qu’ils ont de capacité de décision autonome. Mais pour résoudre le problème du cercle vicieux banques-souverains, une garantie des dépôts européenne doit se substituer en totalité aux systèmes nationaux existants. Un traitement particulier peut être consenti aux systèmes purement volontaires qui eux peuvent continuer d’exister. Mais tous les systèmes obligatoires doivent être remplacés par le système européen.
Pourquoi privilégier à ce point le niveau européen, au détriment du niveau national ?
Si la responsabilité publique dans les systèmes d’intervention dans les crises bancaires, y compris la garantie des dépôts, reste, en grande partie, au niveau national, alors les difficultés actuelles vont perdurer. Par exemple, aujourd’hui les États membres qualifiés de pays « host » comme la Belgique sont cohérents quand ils disent que le cadre actuel les conduit à faire du « ring fencing » c’est-à-dire à contrôler le capital et la liquidité dans les filiales bancaires basées sur leur sol. Ce ring fencing constitue une forme de fragmentation, or, la dynamique de fragmentation a failli faire exploser la zone euro en 2012 et a suscité la création de l’Union bancaire. C’est une dynamique qui est au centre de tous ces débats. Pour abolir ce ring fencing, il est nécessaire de transférer tous les systèmes d’assurance et de garantie obligatoires au niveau européen mais il n’est pas du tout acquis que la commission va proposer cela dans sa révision.
La finalisation de l’Union bancaire vous semble-t-elle à portée de main ?
L’achèvement de l’Union bancaire est à la fois possible et difficile. Je ne crois guère à la théorie des petits pas. L’idée d’une modification à la marge, qui réglerait certains problèmes sans les régler tous ne me paraît pas très réaliste dans ce cas d’espèce. Nous sommes face à un problème de principe : tant que la garantie n’est pas fermement placée au niveau européen, ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui même s’il y a des éléments qui vont dans ce sens comme le FRU et son backstoping par le MES, le ring fencing pourra perdurer. Pour en finir avec le ring fencing, il faut véritablement achever l’Union bancaire, ce qui implique de résoudre dans une même négociation, tout l’éventail des problèmes qui existent aujourd’hui : troisième pilier manquant, fragmentation du capital et de la liquidité mais aussi le problème des expositions souveraines domestiques concentrées, qui font partie du sujet car c’est à l’évidence l’un des moteurs du cercle vicieux banques-souverains.
Je me réjouis que la commission ait mis ensemble, dans la révision du cadre CMDI qu’elle prépare, le sujet gestion de crise/résolution (qui comprend en principe le problème du MREL interne donc du ring fencing) et le sujet garantie des dépôts car ces sujets sont en réalité inséparables si l’on veut résoudre le problème de la fragmentation et achever l’union bancaire. Mais je dirais qu’elle devrait même aller plus loin et mettre également sur la table le thème très important des expositions souveraines domestiques concentrées.
Pour le troisième pilier de l’Union bancaire, que pensez-vous d’une première phase dans laquelle le fonds de garantie des dépôts central pourrait soutenir les fonds nationaux simplement au travers d’un support de liquidités donc sous forme de prêts, la mutualisation étant repoussée à une seconde phase ?
Qu’il y ait une période de transition c’est naturel – il faut accommoder toute une série de sujets transitionnels légitimes –, mais dans le système de fourniture de liquidités, la garantie reste au niveau national et le problème reste donc entier.
Au niveau du second pilier, le bail-in tel qu’il existe dans la BRRD est perçu par certains comme un épouvantail, notamment en raison de la menace qu’il fait peser sur les dépôts (même si, dans certains pays, le risque est très faible, voire théorique). Faut-il réviser cet aspect de la résolution ?
C’est en effet l’un des enjeux clé de la révision : dans quelle mesure la doctrine de bail-in telle qu’elle a été inscrite dans BRRD, a besoin ou pas d’être revisitée et cela fait partie à l’évidence de la consultation et du débat.
Selon moi, le principe du bail-in est tout à fait sain mais les modalités du bail-in, telles qu’elles sont inscrites dans BRRD, peuvent nécessiter une révision et notamment la fameuse règle des 8 %
Exclure tout simplement les dépôts du bail-in serait-il la bonne solution ?
Tous les systèmes de garantie des dépôts se trouvent face à un dilemme : si on garantit explicitement tous les dépôts sans limite, il peut y avoir des sujets d’aléa moral et la garantie publique risque de faire l’objet d’abus. Même dans le système de garantie des dépôts qui est probablement la référence internationale, c’est-à-dire le système américain (FDIC), il n’y a pas de garantie explicite illimitée de tous les dépôts. En revanche, dans le système américain, à la différence du système européen, les dépôts garantis et les dépôts non garantis sont pari passu donc sont au même degré de protection dans le système de résolution. Ainsi, le fonds de garantie des dépôts qui est géré par la FDIC a tout intérêt à minimiser les pertes pour les déposants non garantis puisqu’il est exposé à ces pertes, comme pour les dépôts qu’il garantit. Ce dispositif crée tout un système d’incitation qui est à mon avis très vertueux dans lequel à la fois la garantie n’est pas absolue et il y a des incitations très fortes pour que la FDIC protège tous les déposants (pas seulement les dépôts assurés). Et la conséquence de ce mécanisme dans la pratique c’est que les cas d’imposition de pertes à des déposants non assurés existent mais ils sont très rares et n’ont généralement pas lieu en période de crise systémique ; c’est plutôt à mon avis une bonne chose.
Le bail-out n’est-il pas la solution idéale pour les déposants ?
Le bail-out n’a jamais garanti explicitement la totalité des dépôts. De plus, il conduit à une exposition des autorités publiques nationales qui a été reconnue comme non viable et notamment incompatible avec la survie de l’euro (cf la crise de la zone euro). Les législateurs de BRRD se sont beaucoup abrités derrière l’argument selon lequel les bail-out étaient rejetés par les opinions publiques mais il s’agit là d’un raccourci. La raison pour laquelle on ne veut pas avoir un bail-out généralisé dans l’union bancaire c’est à cause du cercle vicieux banque-souverain. Ce qu’on a pu observer, en Italie et en Allemagne notamment, depuis que BRRD est entrée en vigueur c’est que l’hypothèse d’un rejet massif du bail-out par les opinions publiques ne correspond pas à la réalité. Donc les législateurs se sont appuyés sur un phénomène politique qui a effectivement été observé notamment aux États-Unis et, dans une certaine mesure, au Royaume-Uni, de rejet du bail-out mais qui n’est pas universel dans les États membres de l’Union européenne. Ce qui est universel dans les États membres de l’Union européenne c’est que le bail-out conduit au cercle vicieux banques-souverains, du moins dans certains scénarios de crise.
Quand vous disiez que le bail-in doit être « plus strict sur les créanciers senior », que vouliez-vous dire ?
Aujourd’hui certains considèrent que les créanciers seniors ne devraient jamais faire l’objet d’un bail-in, ce qui ne me paraît pas une position raisonnable. La règle des 8 % me paraît trop rigide puisque c’est à la fois trop et trop peu en fonction des situations. Si les 8 % empiètent sur les dépôts non garantis, il me semble qu’il peut y avoir des risques injustifiés, en termes de stabilité financière, à imposer des pertes importantes aux déposants non garantis ; mais, à l’inverse, si les 8 % sont absorbés par des instruments de type MREL plus ou moins subordonnés, il me semble qu’il y a une indication, à mon sens injustifiée, dans le système actuel qui dit : au-delà de 8 %, la banque bénéficie de la protection du FRU qui permet de rembourser tous les créanciers senior. Cela n’est pas explicitement écrit dans BRRD mais c’est autorisé.
