Marie Donnay (DG FISMA) : « La Commission s’est attelée à la révision du cadre CMDI »

La Commission a lancé, en janvier et février 2021, une consultation en vue de la révision de BRRD [1] , SRMR [2] et DGSD [3] . Comment s’articule cette démarche avec les avancées du Groupe de travail de haut niveau créé par l’Ecofin du 4 décembre 2018 ?

Ce groupe de travail a œuvré sur quatre sujets qui permettraient une finalisation au sens large de l’Union bancaire :

– le cadre de résolution et de gestion des crises ;

– EDIS, donc la garantie des dépôts commune en Europe ;

– l’intégration des marchés qui impliquerait notamment de résoudre le dilemme entre pays « home » et « host » pour mettre fin à la fragmentation ;

– introduire un traitement prudentiel pour les obligations souveraines détenues par les banques, cette question étant liée au débat sur un safe asset européen qui reste à définir.

Ce groupe de haut niveau travaille sur un mode intergouvernemental et rapporte à l’Eurogroupe. Ce travail s’articule en parallèle avec la méthode colégislative « standard » qui implique le Conseil, le Parlement et la Commission dans sa prérogative d’initiative législative. Donc nous travaillons en parallèle mais les contacts sont intenses et nous faisons en sorte d’éviter les incohérences. Au sein de la Commission, notre prérogative législative étant de faire une proposition à la fin de l’année, nous avons organisé notre travail interne, avec notamment les consultations publiques auxquelles vous faites allusion, une longue et une courte, que nous avons lancées en janvier et février 2021. Il faut préciser qu’à ces consultations s’ajoutent la conférence de haut niveau du 18 mars dernier, plusieurs réunions d’experts et une étude d’impact en cours.

Une étape importante sera l’Eurogroupe du mois de juin où nous espérons obtenir un plan de travail avec des éléments concrets en termes de substance mais aussi une indication temporelle sur la façon dont les quatre sujets se synchronisent pour finaliser l’union bancaire. Ainsi, nous espérons obtenir en juin un nouveau mandat politique clair de la part des ministres des finances lors de l’Eurogroupe puis au niveau des chefs d’État lors du sommet européen.

Dans la consultation, pourquoi avoir choisi de traiter en même temps le sujet Résolution et gestion de crises (BRRD et SRMR) et celui de la garantie des dépôts ?

Selon un consensus qui s’est formé parmi les États membres, les sujets Cadre de résolution et gestion de crise (donc les textes BRRD et SRMR) d’une part et Garantie des dépôts (avec le texte DGSD) d’autre part sont plus matures techniquement et aussi en termes d’analyse de ce qui peut être amélioré dans le cadre d’une révision. À l’inverse, la question de la fragmentation du marché de l’union bancaire – en particulier du point de vue de la circulation du capital et de la liquidité –, et le traitement des expositions souveraines font l’objet d’un travail technique en cours et sont moins matures, techniquement et politiquement.

Donc la Commission s’est attelée à la révision du cadre CMDI (Crisis Management and Deposit Insurance) ce qui correspond au sujet résolution et gestion de crises avec BRRD et SRMR ainsi qu’au sujet garantie des dépôts avec DGSD qui, d’une certaine manière, est lié à EDIS. Ces deux sujets les plus avancés feront probablement l’objet d’une proposition législative à la fin de l’année.

Et nous avons choisi de traiter les deux sujets ensemble car les objectifs sont communs : protéger la stabilité financière, protéger les déposants ; il y a donc énormément de synergies entre les deux sujets. Ce cadre de réflexion nous permettra notamment de mieux aligner le traitement des banques mises en résolution (processus harmonisé au niveau européen) avec le sort de celles qui sont mises en liquidation (selon des règles nationales non encore harmonisées) et qui éventuellement utilisent la DGSD.

Voilà pourquoi la consultation publique comprend toute une série de questions qui touchent aux deux sujets et visent à améliorer la cohérence entre les deux.

Traiter simultanément les sujets Résolution-gestion de crise et Garantie des dépôts pourrait permettre également de traiter le problème de la fragmentation, les pays host étant réticents à accepter des dérogations (waivers) tant qu’il n’y a pas de mutualisation de la garantie des dépôts au niveau européen. Pourquoi avoir exclu de la consultation cette problématique ?

Je tiens à préciser qu’une consultation ne nous lie pas. Nous pouvons décider de poser une question dans la consultation et, après analyse, ne pas donner suite. Inversement, nous pouvons éventuellement décider d’aborder dans une proposition législative un sujet qui n’a pas nécessairement fait l’objet d’une consultation détaillée ex ante.

Réduire la fragmentation et parvenir à l’intégration du marché de l’union bancaire via une meilleure circulation du capital et de la liquidité ou du MREL à l’intérieur d’un groupe bancaire, demeure un objectif important et fait partie intégrante de l’agenda de finalisation de l’Union bancaire. L’absence de ce sujet dans la consultation ne remet pas en cause son importance aux yeux de la Commission. Elle traduit simplement la décision politique de se concentrer à court terme sur les sujets plus matures, comme je le disais précédemment, c’est-à-dire le cadre résolution-liquidation-garantie des dépôts-EDIS. En parallèle, les autres sujets continuent d’être analysés et rien n’est exclu. De plus, nous sommes attentifs à ce qui va se passer en juin lors de l’Eurogroupe : nous verrons alors quelle est l’ambition des États membres et la manière dont ils veulent synchroniser les différents sujets.

Quand vous mentionnez EDIS, de quel modèle [4] s’agit-il exactement ?

La commission n’a fait qu’une seule proposition, celle de 2015 (retravaillée dans notre communication de 2017). Elle est toujours sur la table et la ligne de la commission a toujours été de dire « c’est aux États membres et au Parlement de commencer à discuter ». Nous n’envisageons pas le retrait de cette proposition et EDIS continue de faire partie des objectifs de la Commission. Toutefois, d’autres propositions ont été formulées, au sein du groupe de travail de haut niveau ou par le Parlement (avec la proposition du groupe socialiste) ou par des États membres comme l’Allemagne (avec la proposition de Monsieur Scholtz) ou encore l’Autriche [5] . C’est sur cette proposition autrichienne, qu’il faut appeler l’hybrid EDIS, que se concentre le débat actuellement. L’idée autrichienne est de faire coexister un fonds central européen et les fonds de garantie nationaux. Donc on crée un réseau composé d’un fonds central et des fonds nationaux existants (qui demeurent financés par l’industrie) et les questions posées sont : quel montant est attribué au fonds central ? De quels montants disposeraient les fonds de garantie nationaux ? Comment on gère leur utilisation ? Quelles sont les possibilités d’intervention ? À quelles conditions ? etc. Nous débattons de cela notamment dans un groupe de travail du Conseil (le Ad Hoc Working Party) qui rapporte au Coreper (selon la méthode de colégislation traditionnelle) et qui est donc en ce moment sous la présidence portugaise qui œuvre intensément pour améliorer la compréhension de l’articulation entre hybrid EDIS et les éléments de réforme que la Commission ferait pour le cadre CMDI. Le très attendu prochain « progress report » de ce groupe sera discuté à l’ecofin de Juin.

Une mutualisation des pertes est-elle envisagée dans le modèle hybrid EDIS discuté actuellement ?

Dans une première phase l’appui apporté par le fonds central aux fonds nationaux serait un support de liquidités uniquement donc des prêts. Tous les modèles proposent, dans un premier temps, un support de liquidités et cette formule pourrait, par la suite, être suivie par une évolution qui consisterait à préparer le terrain, avec d’autres conditionnalités, d’autres étapes intermédiaires, pour une phase ultime dans un futur relativement distant (un horizon de 10 ans par exemple) pour la mutualisation. Ce travail en deux phases (apport de liquidités puis mutualisation) existait déjà dans la communication de la commission de 2017 où nous avions retravaillé la proposition originelle de 2015. Le modèle hybrid garde la même structure de deux phases mais il la place dans un design hybrid qui allie un fonds central et l’existence pérenne des fonds de garantie nationaux.

De nombreux choix politiques restent à faire pour la première phase : quelle sera l’ambition, le niveau de centralisation ? Dans un modèle très européen, très centralisateur, les fonds de garantie des dépôts nationaux continueraient à exister mais leur fonction serait probablement très opérationnelle et l’utilisation des fonds qu’ils conserveraient serait limitée à certaines tâches.

Un simple soutien en liquidités par le fonds central constituerait-il, pour les pays host, une avancée suffisante en échange de laquelle ils accepteraient de relâcher le contrôle qu’ils exercent sur le capital et la liquidité des filiales installées sur leur sol ? Et quel est le pouvoir des pays host ?

Numériquement, les pays dits « host » ont une minorité de blocage. Dans le débat sur la fragmentation, leur position tire les conséquences de la situation actuelle qui est souvent résumée par l’expression « international dans la vie et national dans la mort ». Donc une avancée dans la construction d’un EDIS et un premier pas avec un soutien en liquidités serait déjà un pas substantiel ; cela ne permettrait pas de résoudre complètement le problème des « host » mais ce serait déjà une amélioration claire. Une avancée sur EDIS permettrait donc des avancées pour résoudre le problème de la fragmentation.

Sur ce sujet de la fragmentation, ce que les États membres ont discuté jusqu’à présent ce ne sont pas nécessairement les éléments les plus ambitieux comme les « capital waivers » (qui offrent un traitement allégé par rapport au positionnement du capital ou du MREL) ; les waivers font partie des éléments les plus ambitieux qui aboutiront à moyen ou long terme ; à court terme, ce que les États membres discutent maintenant c’est la liquidité à l’intérieur d’un groupe et une meilleure mise en pratique des éléments qui sont déjà dans le cadre prudentiel et qui permettraient de gérer de façon plus efficace les ressources à l’intérieur d’un groupe et de pouvoir un peu mieux exploiter les synergies à l’intérieur d’un groupe et donc d’améliorer la compétitivité de certains groupes bancaires.

Certains États membres – notamment la France, l’Allemagne, l’Italie, dans une certaine mesure l’Espagne, etc. – souhaitent fortement voir avancer le sujet de l'intégration, qui est à l’agenda.

Dans la proposition que fera la Commission pour la révision du cadre CMDI, une intervention comme celle du fonds de garantie italien qui est venu en soutien de la banque Tercas en juillet 2014 sera-t-elle rendue impossible ?

Cette capacité d’intervention des fonds de garantie pourrait être harmonisée. Le soutien qui a été apporté à Tercas par le fonds de garantie italien s’est fait selon des modalités qui n’existent pas dans tous les pays. Donc, dans la révision que nous sommes en train de préparer, nous nous poserons la question de savoir si nous harmonisons les outils et les conditions d’intervention. La banque Tercas a évité la résolution grâce à une intervention du fonds de garantie privé.

Je souligne toutefois que le jugement de la Cour de Justice de l’Union européenne n’a pas donné une carte blanche pour ce genre d’opération. L’arrêt précise que la question de savoir s’il y a ou pas aide d’État pour ce type d’intervention de la part d’un Fonds national de garantie des dépôts dans le cadre national d’une liquidation fera l’objet d’une analyse au cas par cas. Pour rappel : quand une aide est considérée comme une aide d’État, la banque est automatiquement mise en résolution.

Enfin, je souligne une incohérence que nous souhaitons traiter : en cas de liquidation, s’il y a une aide d’État, la DG Concurrence doit appliquer la communication bancaire de 2013 donc un burden sharing et il est vrai que pour l’instant, les conditions de bail-in dans la BRRD et les conditions de burden sharing dans la communication bancaire de la DG concurrence de 2013 ne sont pas complètement alignées. Aussi, la Commission s’est engagée en novembre 2020 (EG statement) à préparer une révision de la communication bancaire de la DG concurrence. Et donc, les paramètres qui incitent à utiliser un instrument plutôt qu’un autre (BRRD ou le cadre national de liquidation) pourraient disparaître, car nous allons travailler sur l’alignement du cadre législatif CMDI avec le cadre d’analyse de la DG concurrence au travers de sa communication bancaire.

Selon la Communication bancaire de 2013, le burden sharing ne va pas jusqu’aux dépôts, tandis qu’en cas de résolution, le bail-in des dépôts est possible. Ce bail-in des dépôts est-il remis en question ?

Dans la communication bancaire de la DG concurrence, le burden sharing se limite aux actions et à la dette subordonnée.

Dans BRRD, pour éventuellement avoir accès au fonds de résolution unique (FRU), un bail-in doit d’abord être appliqué à hauteur de 8 % du total des passifs et dans certains cas, pour certaines banques, en fonction de leur structure de financement, cette règle des 8 % peut impliquer de toucher les dépôts non garantis. Cette éventualité constitue, pour plusieurs États membres, une préoccupation dont ils nous ont fait part : il existe une réticence à toucher aux dépôts car cela peut déstabiliser la confiance des déposants. Ce sujet est donc clairement sur la table et il constitue l’une des questions posées dans la consultation publique : nous demandons si la BRRD doit à l’avenir renoncer au bail-in des dépôts.