Les élections européennes figurent très rarement à l’agenda des grands investisseurs internationaux. Peu observées par les marchés, celles de 2009 ont pourtant eu lieu juste après le maelstrom économique et financier de la Grande Récession. Mais à l’époque, le système politique européen n’avait pas encore implosé.
En 2019, l’enjeu est sans commune mesure : les élections du 23 au 26 mai sont traitées comme un élément important à prendre en compte dans toute stratégie d’investissement impliquant l’Europe, sans doute parce que l’arrivée au pouvoir de la coalition « populiste » en Italie le 1er juin 2018, suivie d’un écartement significatif du spread
Pourtant, selon nous, la probabilité de voir les institutions de l’Union européenne (UE) prendre un véritable tournant après mai 2019 nous paraît faible. Les prédictions d’une prise de pouvoir dans l’UE par les mouvements populistes nous semblent ignorer deux facteurs cruciaux : la très grande division du « camp populiste » et la capacité des forces pro-européennes à forger un consensus pour maintenir le contrôle des institutions.
La vieille alliance du Parti populaire européen (PPE) et des socialistes perdra sans doute sa majorité, mais l’adjonction des mouvements libéraux et/ou écologistes devrait suffire à tenir les populistes éloignés des leviers de commande.
Pour autant, il s’agirait là d’une stabilité « négative », définie par l’absence de politiques populistes. Le risque principal est que la coalition forcée entre tous les pro-européens ne puisse se faire qu’autour d’une paralysie de fait. La convergence entre le PPE, le PSE, les libéraux, les centristes ou les écologistes n’existe que sur « la défense de l’existant ». Cette alliance hétéroclite ferait cohabiter des visions sensiblement différentes, voire incompatibles, par exemple :
- d’une part, « En marche », porteur de l’ambition européenne définie en 2017 dans le « discours de la Sorbonne » mais aussi dans un discours prononcé à Athènes. Emmanuel Macron y parlait notamment d’un « cœur d’Europe qui en soit l'avant-garde » pour désigner la zone euro qu’il souhaite plus intégrée ;
- d’autre part, le centre-droit néerlandais, qui a joué un rôle central dans l’émergence de la nouvelle « ligue hanséatique » regroupant les petits pays du Nord, pour qui l’intégration de la zone euro a semble-t-il atteint un pic qu’il serait dangereux de dépasser.
Le soutien au « consensus de Bruxelles » – la combinaison de réformes structurelles et de prudence budgétaire – reste élevé au « Nord » alors qu’il est faible au « Sud ». Or le respect de ce « consensus » est une condition sine qua non du progrès sur les pistes dégagées depuis 2012, l’Union bancaire et budgétaire en particulier. Cette ambition s’est enlisée ces dernières années, et les conditions politiques de sa relance sont plus difficiles aujourd’hui qu’en 2012.
Il est ainsi très possible, selon nous, que rien de bien saillant ne ressorte immédiatement de ces élections qui soit de nature à provoquer une sanction de marché significative. Il est aussi malheureusement probable que dans les mois qui suivent, entre les contradictions internes aux pro-européens et la pression extérieure exercée par les populistes, la paralysie européenne n’en soit que plus visible. Si, d’ici là, le cycle global est reparti, écartant les risques de récession en Europe, le statu quo sera sans doute soutenable ; si, en revanche, et contrairement à nos attentes, la conjoncture reste aussi morose qu’elle l’a été depuis la fin de 2018, il reviendrait encore une fois à la BCE d’agir pour tenir l’ensemble à bout de bras, alors que son arsenal paraît aujourd’hui bien moins pourvu qu’en 2012.
L’équation institutionnelle
Contrairement à ce que répètent à l’envi les tenants du Brexit – au point que cette affirmation est rarement discutée dans les médias britanniques –, les institutions européennes répondent aujourd’hui aux critères communément admis de la « démocratie représentative ». Le Parlement européen dispose ainsi de deux pouvoirs cruciaux : celui de rejeter la proposition du Conseil pour la présidence de la Commission, et celui de rejeter le budget de l’UE. Et la stratégie des populistes dans ces élections est limpide : imposer un changement d’orientation aux institutions européennes en imposant leurs choix de personnel aux postes clefs et/ou en bloquant le programme budgétaire pluri-annuel. Il s’agit d’un axe central de la communication de la Ligue en Italie, qui espère ainsi éviter un « deuxième tour » pénible sur l’orientation budgétaire nationale (rappelons que la Commission n’a validé le projet de budget italien pour 2019 qu’en contrepartie de l’engagement par Rome à prendre des mesures de correction en 2020).
À plus long terme, même si c’est le conseil qui dominerait un processus de modification du traité européen, le Parlement peut proposer des révisions. Les partis populistes sont souvent favorables – par exemple – à un changement du statut de la BCE contraignant son indépendance. Même si de telles propositions auraient peu de chances d’aboutir, cela constituerait un « bruit de fond » très gênant pour la stabilité de l’UE.
Que disent les sondages ?
Pourtant, selon les sondages disponibles – nous utilisons ici l’agrégateur mis à jour régulièrement par Politico.eu, qui transforme en projections en sièges les résultats des divers sondages nationaux à mesure qu’ils sont publiés –, il paraît difficile d’envisager une véritable « prise de pouvoir » par les populistes lors des élections de mai.
Le tableau 1 suggère que le « condominium » centre-droit (PPE)/socialistes (S&D) serait à 46 sièges en dessous du seuil majoritaire… mais les populistes, pris dans leur ensemble, seraient quant à eux à 143 sièges de la majorité. Par ailleurs, les autres mouvements pro-européens (libéraux de l’ALDE, En marche et écologistes) seraient à 134 sièges, offrant ainsi de multiples possibilités de formation d’une majorité « centrale » autour du condominium actuel.
Par ailleurs, il nous semble légitime de distinguer, parmi les mouvements « populistes » ou qui en tout cas rejettent radicalement l’orientation actuelle de l’UE, ceux qui sont orientés à droite, à gauche, et enfin « ailleurs » (mouvement 5 étoiles italien). En effet, l’Italie est à ce jour le seul exemple de convergence au sein d’un même gouvernement des diverses forces populistes, et même là les tensions internes à la coalition sont puissantes. Une entente au niveau européen entre ces divers groupes est difficile à imaginer.
De plus, au sein même des eurosceptiques il serait sans doute judicieux, comme le proposait le Pr Calypso
Ces projections sont également intéressantes en ce qu’elles suggèrent qu’il n’existe pas non plus de coalition majoritaire possible allant du centre-droit à la « droite de la droite », ni du centre-gauche à la « gauche de la gauche ».
Questions personnelles
En 2014, une lecture « maximaliste » du traité européen a abouti à ce que le leader du groupe disposant du plus grand nombre de sièges au Parlement européen soit nommé président de la Commission européenne.
Cette lecture – qui a abouti à la victoire de Jean-Claude Juncker en 2014 – n’est toutefois pas totalement admise par les chefs de gouvernement (le traité ne parle que de la nécessité de « tenir compte » du résultat des élections européennes dans le choix du président proposé par le Conseil au vote du Parlement). L’obligation d’ouvrir le condominium à de nouvelles forces pourrait conduire à une remise en cause du système du « Spitzenkandidat
La nomination d’un citoyen allemand à la présidence la Commission rendrait quasi nulle la probabilité de voir un autre Allemand accéder à la présidence la BCE. En revanche, en cas de négociations complexes au Parlement européen entre « forces centrales » aboutissant au choix d’un président de la Commission d’une autre nationalité, il n’est pas exclu alors de voir les chances du président de la Bundesbank, Jens Weidmann, augmenter pour la BCE. On aboutirait donc au résultat paradoxal d’une poussée populiste dans les urnes et d’un « durcissement » potentiel de la banque centrale. Rappelons que le gouvernement italien réclamait de la part de la BCE la poursuite du programme d’achats…
Un Brexit sans fin ?
Ces élections européennes sont organisées sous l’hypothèse d’une sortie du Royaume-Uni (RU) – en cohérence avec la date du 29 mars 2019 marquant l’expiration du délai de 2 ans après notification prévu par l’article 50. Les 73 sièges britanniques ont été soit redistribués (la France en a gagné 5), soit « gelés » pour prévoir l’arrivée éventuelle de nouveaux États membres, pour aboutir à un nombre total de 705 (le nombre maximal ne peut dépasser 750).
Que se passerait-il si le RU demandait et obtenait du Conseil une extension de la procédure de négociation prévue par l’article 50, comme l’a indiqué le Premier Ministre le 26 février ? Le 23 mai n’est pas forcément une date butoir. Il serait sans doute possible d’attendre le 30 juin et la première réunion du nouveau Parlement comme date butoir pour maintenir le RU dans l’UE sans organiser d’élection sur le sol britannique. Au-delà, des solutions diverses telle que la nomination par Londres de membres provisoires du Parlement européen ont été évoquées, mais on entrerait là dans le domaine d’une créativité juridique maximale.
L’envers de la question du Brexit est peu évoqué et nous paraît en fait plus problématique : que se passerait-il si le RU quittait l’UE sans accord ? il s’ensuivrait sans doute un arrêt brutal des versements britanniques au budget de l’UE que l’accord de retrait péniblement négocié permettait de maintenir pour un temps. La disparition de cette ressource (40 milliards d’euros selon Londres) obligerait à un débat immédiat sans doute difficile entre États membres « créditeurs net » et « débiteurs net » avec un écho au Parlement européen qui, comme on l’a vu, joue un rôle central dans la procédure budgétaire (les programmes 2021-2027 n’ont toujours pas été approuvés). Le risque est de voir des convergences apparaître entre « populistes » et partisans du « consensus de Bruxelles » sur des lignes nationales transcendant les groupes parlementaires.
Bien sûr, cette discussion devra avoir lieu de toute manière, la contribution britannique n’étant qu’un « solde de tout compte », mais l’irruption de cette question dès cette année, alors que le ralentissement économique va immanquablement écorner les marges de manœuvre nationales, serait particulièrement mal venue. Cela ne serait pourtant que l’une des sources de blocage possibles des institutions européennes.
La concentration peut mener à la paralysie
Au condominium PPE-S&D au Parlement répondait un autre « duo » au niveau du conseil : l’axe franco-allemand, qui en a toujours donné le « la ». Toutefois, le moteur franco-allemand doit composer avec des forces maintenant plus organisées, par exemple la « nouvelle ligue hanséatique » lancée en février 2018 par le Danemark, l’Estonie, la Finlande, l’Irlande, la Lettonie, la Lituanie, les Pays-Bas et la Suède. Dans une large mesure, cette nouvelle alliance s’oppose de fait à l’intégration budgétaire de la zone euro proposée par E. Macron dans son « discours de la Sorbonne » de septembre 2017.
Là où elle semble soutenir une plus grande intégration c’est en en soulignant les aspects les plus « disciplinaires », par exemple en semblant soumettre la finalisation de l’Union bancaire (qui impliquerait des avancées en matière de partage des risques) à de nouveaux progrès en matière de réduction des risques, notamment sur l’exposition des banques au risque souverain – en clair une sortie de la « pondération zéro » des obligations d’État pour le calcul du ratio de capital – qui agit comme un véritable « chiffon rouge » pour les pays du Sud et l’Italie en particulier. Les positions de la Nouvelle Ligue hanséatique sont en fait très proches de la « pente naturelle » de l’Allemagne sur les questions européennes et viennent contrebalancer l’influence française à Berlin. La déclaration franco-allemande dite de « Meseberg », dessinant un programme pour la zone euro, nous paraissait déjà bien timide, en particulier en regard des ambitions exprimées dans le « discours de la Sorbonne », mais même celle-ci paraît constituer « le pas de trop » pour la ligue hanséatique.
Or la constitution d’un pôle central large rassemblant au-delà du PPE et du S&D peut difficilement se faire sans le soutien des partis libéraux et centristes des petits pays du Nord, en plus du contingent d’eurodéputés de LREM. Il est malheureusement très possible que le prix à payer pour ce rassemblement soit un alignement sur un « moins disant » en matière d’intégration, ou en tout cas sur une forme d’intégration qui soit en réalité invendable aux pays du Sud.
En effet, plaçons-nous un moment du point de vue de l’Italie. L’Union bancaire a d’ores et déjà placé les grandes banques italiennes sous la supervision directe de la BCE – ce qui a accentué la pression autour de la résolution des créances douteuses. Elle a également établi des règles strictes autour des opérations de sauvetage (présomption de bail-in au lieu du bail-out en particulier) qui ont été très impopulaires localement. En échange, l’Italie devait pouvoir bénéficier avec le reste de la zone euro d’une garantie commune des dépôts. Celle-ci n’est toujours pas opérationnelle, et est de plus explicitement conditionnée à une réduction de l’exposition des banques au risque souverain, ce qui ouvrirait une vraie question autour des conditions de financement de la dette publique italienne possiblement au pire moment, avec la combinaison d’une récession et d’une situation politique troublée.
Ce qui est en train de se produire du côté du cœur comme de la périphérie, c’est un raidissement des positions vers d’une certaine manière leur caricature : au nord de l'Europe, les partis « mainstream » et les populistes adoptent une approche de plus en plus « disciplinaire » de l’Union alors que le Sud – surtout l’Italie dans les faits – demande sans cesse davantage de flexibilité.
L’approche développée par la France depuis 2017, celle d’une relance de l’intégration de la zone euro autour d’un compromis entre Nord et Sud, se trouve face à une porte très étroite.
Le paradoxe institutionnel de la zone euro
Au fond, ces élections posent selon nous le problème d’un véritable paradoxe institutionnel européen. Le « déficit démocratique » de l’UE elle-même tend à se résorber, avec un Parlement qui peut maintenant jouer un rôle central, mais l’écart entre le degré d’intégration économique de la zone euro et sa réalité politique s’est quant à lui élargi.
La monnaie unique crée de fait une intégration plus poussée entre ses membres que l’UE elle-même. Mais les institutions propres à la zone euro restent soit essentiellement intergouvernementales – par exemple le MES, qui n’est pas à proprement parler une institution européenne mais a fait l’objet d’un traité séparé – soit essentiellement « technocratique » (la BCE). Il est par exemple notable, selon nous, que la nomination du président de la BCE ne fait l’objet que d’une « consultation » du Parlement européen, alors qu’aux États-Unis par exemple la nomination du Président de la Fed doit être approuvée par le Sénat. Bien évidemment, l’absence d’un Parlement de la zone euro – ou d’une subdivision du Parlement européen seule compétente pour les affaires de l’Union monétaire – rend le comblement de ce déficit démocratique difficile.
On peut noter à cet égard que la « nouvelle ligue hanséatique » – qui d’ailleurs regroupe des pays membres de la zone euro comme les Pays-Bas et des pays non membres comme la Suède – voudrait pérenniser dans les faits ce « déficit démocratique » de l’Union monétaire en l’arrimant fermement aux seules institutions existantes de l’UE.
Les conséquences immédiates de ces élections de mai pourraient ainsi s’avérer assez peu problématiques pour les marchés financiers (sauf à ce qu’elles servent d’accélérateur de crises politiques nationales), mais il est probable également qu’elles ne produiront pas le « tournant intégrationniste » dans la zone euro, la laissant en définitive à la seule protection de la BCE, dont les armes nous semblent malheureusement bien émoussées à ce stade.
- Parti politique grec considéré comme euro-sceptique, anti-austérité et anti-système qui accède au pouvoir à l’issue des élections législatives du 25 janvier 2015.
- Parti politique allemand d’extrême droite.
- Parti politique espagnol de gauche radicale, opposé à l’orientation libérale de l’actuelle politique européenne.
- Écart de taux entre les obligations émises par le trésor italien et celles émises par l’Allemagne.
- Calypso Nicolaidis enseigne les relations internationales à l’université d’Oxford au Royaume-Uni où elle dirige le Centre for International Studies.
- Mode de désignation du président de la Commission européenne.
