Surveillance prudentielle

Les règles encadrant le pouvoir de sanction de la BCE

Le règlement MSU du 15 octobre 2013, en consacrant le rôle de régulateur de la BCE, a reconnu à celle-ci un pouvoir de sanction dont le régime est différent de celui qu’elle détenait déjà du fait de son statut de banque centrale. Les deux dispositifs ne sont pas sans lien et doivent être articulés, de sorte qu’une certaine complexité en résulte.

L'auteur

  • Bonneau
    • Professeur
      Université Panthéon-Assas (Paris 2)
    • Agrégé des facultés de droit

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Revue Banque n°781

Chambres de compensation : un saut vers l’inconnu

« Surveillance prudentielle » et « sanction »… Voici des termes qui paraissent étroitement liés, car l’efficacité de la première est dans la dépendance de la seconde. Ceci explique que la Banque Centrale Européenne, en charge de la surveillance prudentielle des établissements de crédit, ait été investie, par le règlement MSU du 15 octobre 2013 [1], du pouvoir de leur infliger des sanctions pécuniaires [2].

Ce pouvoir est de même nature que celui dont la BCE a été investie au titre de ses missions de banque centrale. Les sanctions prononcées sont en effet des sanctions administratives et non des sanctions disciplinaires : l’objectif n’est pas d’assurer la discipline d’une profession, mais de garantir, selon les cas, la stabilité des prix ou la sécurité du système financier.

Ces pouvoirs ne sont pas régis par les mêmes corpus textuels. Le pouvoir de sanction reconnu à la BCE en matière de surveillance prudentielle est régi tant par le règlement MSU que par le règlement BCE n° 468 du 16 avril 2014 [3], dit « règlement-cadre MSU », et par la décision BCE n° 16 du 14 avril 2014 [4]. Le pouvoir de sanction lié aux missions de banque centrale relève, quant à lui, du règlement n° 2532 du Conseil du 23 novembre 1998 [5] et du règlement BCE n° 2157 du 23 septembre 1999 [6] tel que modifié par le règlement BCE n° 469 du 16 avril 2014 [7]. Ces deux corpus ne sont toutefois pas sans lien, car le règlement MSU [8](I.) renvoie au règlement du 23 novembre 1998 (et uniquement à lui), qui a ainsi vocation à s’appliquer en matière de surveillance prudentielle (II.).

I. Le pouvoir de sanction prévu par les textes régissant la surveillance prudentielle

L’article 18 du règlement MSU est le texte de base : il prévoit les infractions punissables (1.) et les sanctions (3.). Quant à la procédure de sanction (2.), elle est essentiellement prévue par le règlement-cadre MSU.

1. Les infractions

Les infractions que la BCE peut sanctionner sont celles qui méconnaissent « une exigence découlant d’actes pertinents directement applicables du droit de l’Union », que ces infractions soient commises intentionnellement ou par négligence [9]. Le domaine du pouvoir de sanction quant aux infractions paraît ainsi assez large. Il n’est toutefois pas sans limites.

En particulier, d’une part, les auteurs sanctionnables sont uniquement les établissements de crédit, les compagnies financières holdings et les compagnies financières holdings mixtes qui relèvent de la surveillance exercée par la BCE, ce qui implique qu’il s’agit principalement des établissements d’une certaine importance, les établissements de moindre importance restant sous la surveillance des autorités nationales qui conservent logiquement leur pouvoir de sanction à leur égard. D’autre part, l’obligation qui a été méconnue doit relever d’un règlement. La BCE ne peut pas sanctionner la violation d’une disposition d’une directive ; elle peut seulement demander aux autorités compétentes nationales d’engager une procédure « pour des infractions au droit national transposant les directives pertinentes [10] ». Étant observé que les sanctions peuvent être demandées tant à l’encontre des entreprises que des dirigeants ou de toute autre personne responsable, en vertu du droit national, des infractions commises par lesdites entreprises : les dirigeants et autres responsables ne peuvent être sanctionnés que par les autorités nationales et non par la BCE.

2. La procédure

La procédure de sanction ouverte par une autorité nationale ne relève pas des règles du règlement MSU et du règlement-cadre MSU. Seule la procédure de sanction devant la BCE est régie par ces dispositions.

Cette procédure [11] repose sur l’unité d’enquête indépendante interne à la BCE, le Conseil de surveillance mis en place dans le cadre du MSU et le Conseil des gouverneurs. Lorsque le Conseil de surveillance estime qu’il existe des raisons de suspecter l’existence d’une infraction, il saisit une unité d’enquête qui est chargée de mener les investigations [12]. Si l’unité menant les investigations considère que des infractions ont été commises, elle soumet au Conseil de surveillance prudentielle une proposition de projet complet de décision constatant les faits reprochés et proposant la sanction administrative devant être infligée [13]. Le Conseil de surveillance examine alors le dossier et a toute liberté quant aux suites à donner. Il peut notamment adopter le projet de décision proposé par l’unité d’enquête [14]. Il peut également estimer que la recommandation est inappropriée. En ce cas, il adopte le projet de décision en précisant la sanction administrative qu’il estime appropriée [15]. Le projet de décision est transmis au Conseil des gouverneurs et est réputé adopté, sauf si celui-ci émet une objection dans un délai défini par les textes [16]. Aussi, formellement parlant, la décision de sanction est une décision du Conseil des gouverneurs.

La procédure de sanction est entourée d’un certain nombre de garanties. On doit notamment relever que les droits de la défense sont expressément reconnus. Le droit d’être entendu [17], le droit d’avoir accès au dossier [18], le principe du contradictoire [19] sont reconnus par le règlement MSU du 15 octobre 2013 et explicités par le règlement-cadre MSU du 16 avril 2014. On doit encore relever le droit d’exercer des recours, ce qui vise tant les recours devant la commission de réexamen [20] que les recours devant la CJUE [21].

Les droits procéduraux reconnus à l’entité faisant l’objet de l’enquête paraissent ainsi importants. On peut toutefois se demander si la procédure est totalement conforme aux dispositions de l’article 6 de la Convention EDH. En particulier, si les enquêteurs ne participent pas aux délibérations du Conseil de surveillance et du Conseil des gouverneurs, ils proposent le projet de décision. Aussi peut-on se demander si la proposition d’un tel projet ne méconnaît pas indirectement l’exigence d’impartialité résultant de la jurisprudence de la CEDH. Mais bien sûr une éventuelle critique ne vaut que si on peut considérer que la BCE statue en matière pénale, ce qui nous paraît probable en raison du montant des sanctions encourues.

3. Les sanctions

Les sanctions maximales encourues peuvent, en effet, être élevées :

  • soit le double des gains retirés de l’infraction ou des pertes qu’elle a permis d’éviter ;
  • soit un montant correspondant à 10 % du chiffre d’affaires annuel total ;
  • soit toute autre sanction pécuniaire prévue par les dispositions pertinentes du droit de l’Union [22].

La BCE ne prononce que des sanctions pécuniaires ; elle ne prononce pas de sanctions non pécuniaires.

II. L'application du règlement du 23 novembre 1998 aux sanctions liées à la surveillance prudentielle

Le règlement du 23 novembre 1998, édicté pour les sanctions infligées dans le cadre des missions de banque centrale, est également applicable aux sanctions liées à la surveillance prudentielle en raison des renvois effectués par le règlement MSU et le règlement-cadre MSU (1.). Il doit être modifié [23] pour énoncer des règles spécifiques aux sanctions liées aux missions de surveillance prudentielles (2.). Ces modifications ne sont pas sans justifications, encore que l’on puisse s’interroger sur l’utilité de ce règlement en matière de surveillance prudentielle (3.).

1. Les renvois

Le règlement MSU du 15 octobre 2013 [24] se réfère par deux fois au règlement n° 2532 du 23 novembre 1998. De ces renvois, il résulte clairement que la BCE peut ouvrir une procédure conformément au règlement du 23 novembre 1998 pour sanctionner une entité ayant méconnu un texte concernant la surveillance prudentielle.

Le règlement-cadre MSU s’en fait l’écho. Il inclut, en effet, dans son champ d’application, les amendes et astreintes prévues par l’article 2 du règlement du 23 novembre 1998 et imposées en application de l’article 18, § 7, du règlement MSU du 15 octobre 2013 [25].

2. Les dispositions dérogatoires

Le règlement-cadre MSU se réfère aux dispositions de l’article 2 du règlement du 23 novembre 1988 qui prévoit un montant maximum de 500 000 euros pour les amendes. Il est toutefois prévu de modifier ce règlement pour insérer des règles particulières pour les montants maximaux des sanctions infligées par la BCE dans l’exercice de ses missions de surveillance prudentielle : le futur article 4 bis instituera les peines maximales prévues par l’article 18, § 1, du règlement MSU.

Il est également prévu de déroger au processus de prise de décision prévu par le règlement du 23 novembre 1998. Celui-ci prévoit que les sanctions sont prises par le directoire de la BCE [26] et peuvent faire l’objet d’un réexamen par le Conseil des gouverneurs de la BCE [27]. Un nouvel article 4 ter doit être inséré, afin de prévoir que les sanctions prises par la BCE pour sanctionner les infractions à ses règlements dans le domaine prudentiel soient prises conformément aux procédures prévues par le règlement MSU [28].

3. L'utilité du texte en matière de surveillance prudentielle

Les dérogations aux règles posées par le règlement du 23 novembre 1998 répondent à un objectif : il s’agit de garantir « qu’un seul régime s’applique à toutes les sanctions administratives infligées par la BCE dans le cadre de la surveillance prudentielle, tout en tenant compte des règles prévues par le règlement » MSU du 15 octobre 2013 [29]. Ce souci paraît compréhensible, à partir du moment où une sanction infligée en matière de surveillance prudentielle peut l’être sur des fondements textuels différents. On peut toutefois se demander pourquoi il s‘est avéré nécessaire de faire référence au règlement du 23 novembre 1998.

Le règlement du 23 novembre 1998 permet à la BCE de sanctionner uniquement les infractions à ses règlements et décisions [30] ; il ne permet pas de sanctionner la violation des autres textes. Ce qui explique que la BCE ait été habilitée, par le règlement MSU, à sanctionner les infractions aux « règles prudentielles prévues dans la législation directement applicable[31] ». Étant observé que les règlements et décisions de la BCE font, tout autant que les règlements du Parlement et du Conseil, parti du droit de l’Union auquel l’article 18, § 1, du règlement MSU fait référence de sorte que ce règlement aurait pu inclure les textes BCE afférents à la surveillance prudentielle dans son domaine d’application. Une telle solution, à supposer possible d’un point de vue institutionnel, aurait alors conduit à modifier le règlement du 23 novembre 1998 pour exclure les règlements et décisions de la BCE liés à la surveillance prudentielle de son domaine d’application.

L’application des textes MSU tant aux infractions aux règlements et décisions de la BCE qu’aux infractions à la législation européenne aurait évité que le règlement du 23 novembre 1998 ne soit modifié afin d’assurer la cohérente et l’unité du régime applicable aux sanctions prononçables en matière de surveillance prudentielle par le biais de dérogations aux règles posées par ledit règlement. Elle aurait également évité d’être en présence de deux corpus de textes applicables auxdites sanctions, ce qui est source de complexité.

Sans doute celle-ci est-elle aisément explicable. Elle est liée aux étapes qui jalonnent la construction de la supervision européenne et aux dispositions des textes successivement adoptés. Mais la complexité nuit à la sécurité juridique qui est pourtant si importante en matière de sanction !

[1] Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque Centrale Européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (dit règlement MSU).

[2] Voir également J-P. Kovar et J. Lasserre Capdeville, « Le pouvoir de sanction de la BCE en matière de surveillance prudentielle », Revue Banque n° 777, novembre 2014, p 91.

[3] Règlement (EU) n° 468/2014 de la Banque Centrale Européenne du 16 avril 2014 établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance entre la Banque Centrale Européenne, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU »).

[4] Décision BCE/2014/16 du 14 avril 2014 concernant la mise en place d’une Commission administrative de réexamen et ses règles de fonctionnement.

[5] Règlement (CE) n° 2532/98 du Conseil du 23 novembre 1998 concernant les pouvoirs de la Banque Centrale Européenne en matière de sanctions.

[6] Règlement (CE) n° 2157/1999 de la Banque Centrale Européenne du 23 septembre 1999 concernant les pouvoirs de la Banque Centrale Européenne en matière de sanctions.

[7] Règlement (UE) n° 469/2014 de la Banque Centrale Européenne du 16 avril 2014 modifiant le règlement (CE) n° 2157/1999 de la Banque Centrale Européenne du 23 septembre 1999 concernant les pouvoirs de la Banque Centrale Européenne en matière de sanctions.

[8] Art. 121, § 2, du règlement n° 468 du 16 avril 2014.

[9] Art. 18, § 1, du règlement MSU.

[10] Art. 18, § 5, du règlement MSU.

[11] Art. 18, § 4, 22 et 24, du règlement MSU ; art. 123 et s. du règlement-cadre MSU.

[12] Art. 124 du règlement-cadre MSU.

[13] Art. 127, § 1, du règlement-cadre MSU.

[14] Art. 127, § 4, du règlement-cadre MSU.

[15] Art. 127, § 6, du règlement-cadre MSU.

[16] Art. 26, § 8, du règlement MSU et art. 127, § 9, du règlement-cadre MSU.

[17] Art. 22, § 1, du règlement MSU ; art. 126, § 3, du règlement-cadre MSU.

[18] Art. 22, § 2, du règlement MSU ; art. 126, § 4 et 32, du règlement-cadre MSU.

[19] Art. 22, § 1, du règlement MSU ; art. 126, § 1 et 2, du règlement-cadre MSU.

[20] La demande de réexamen par la Commission administrative de réexamen n’est pas suspensive : art. 24, § 5, du règlement du 15 octobre 2013 ; art. 9, § 1, de la décision BCE/2014/16 du 14 avril 2014.

[21] Cf. art. 24, § 11, du règlement MSU du 15 octobre 2013.

[22] Art. 18, § 1, du règlement MSU.

[23] Recommandation relative à un règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2532/98 concernant les pouvoirs de la Banque Centrale Européenne en matière de sanctions, JOUE n° 144/2 du 14 mai 2014 ; avis de la Commission du 18 décembre 2014 sur la recommandation de la Banque Centrale Européenne relative à un règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2532/98 concernant les pouvoirs de la Banque Centrale Européenne en matière de sanctions (BCE/2014/19), JOUE n° C 461/1 du 20 décembre 2014.

[24] Art. 18, § 4 et 5, du règlement MSU.

[25] Art. 120, b), du règlement-cadre MSU.

[26] Art. 3, § 4, du règlement du 23 novembre 1998.

[27] Art. 3, § 6, du règlement préc.

[28] Art. 4 ter, du règlement modifié du 23 novembre 1998 dans sa version proposée par la Commission (à comparer à la version proposée par la BCE).

[29] Exposé des motifs de la Recommandation BCE/2014/19 préc., spéc. p. 3.

[30] Art. 1, 4), du règlement du 23 novembre 1998.

[31] Considérant n° 36, du règlement MSU.

 

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