Cet article appartient au dossier : Bâle III : les nouvelles règles passées au crible.

Les « buffers » contracycliques : retour à l’encadrement du crédit ?

Parmi les outils pour lutter contre la procyclicité des exigences prudentielles, le Comité de Bâle a opté pour la mise en place d’un coussin – buffer – contracyclique. S’il constitue un progrès sensible, son calibrage, tel qu’il a été pensé, soulève des interrogations.

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Banque & Stratégie n°287

Bâle III : les nouvelles règles passées au crible

Pour atténuer la procyclicité des exigences en capital réglementaires, le Comité de Bâle propose un dispositif de constitution de coussins de fonds propres en haut de cycle permettant aux banques de disposer de réserves en bas de cycle pour absorber les pertes. Compte tenu de la procyclicité du régime d’exigences actuel, l’introduction d’exigences en capital variant en fonction du cycle apporte un progrès sensible. Toutefois, la manière dont le calibrage de ces exigences est proposé risque de restaurer l’ancien régime de l’encadrement du crédit.

Pourquoi des buffers contracycliques ?

L’objectif de Bâle ​III est double. Il est tout d’abord de restreindre le caractère procyclique des exigences réglementaires de Bâle ​II. Comme le vérifient de nombreux travaux, les règles du pilier 1 rendent les exigences réglementaires procycliques. Ces travaux concluent, dans l’ensemble, à une volatilité renforcée des exigences en capital qui apparaît corrélée avec les cycles. Durant les périodes de fort ralentissement économique, les dégradations de notes sont importantes, même pour des systèmes de notation through-the-cycle. Les migrations de notes sont en effet déterminées par les conditions macroéconomiques et non uniquement par les changements de la qualité de crédit des emprunteurs. La procyclicité est liée à l’effet du cycle sur ces migrations. En provoquant un accroissement des exigences en capital en bas de cycle, lorsque le capital devient rare et coûteux, les règles de Bâle ​II incitent les banques, tenues de respecter les ratios réglementaires, à restreindre la disponibilité du crédit ou à vendre des actifs, ce qui exerce un effet amplificateur des fluctuations économiques.

Le deuxième objectif de la proposition s’inscrit dans une approche macroprudentielle de la réglementation. Elle s’inscrit dans une vision du système financier dans laquelle le risque systémique est le principal risque et les pertes extrêmes le problème prédominant. Il s’agit d’éviter que des banques, confrontées à des contraintes en capital trop fortes, réagissent en réduisant de façon excessive l’offre de financements et la liquidité de l’économie. La constitution de buffers de capital ex ante et variables en fonction du cycle est une solution qui vise à éviter en fait la constitution de « bulles de crédit » et les effets dommageables de la corrélation entre le cycle du crédit et le cycle économique.

L’intérêt d’exigences en capital plus stables

En faisant varier les exigences en capital dans le temps en fonction du cycle, la proposition va dans le sens de la création d’un système d’exigences en capital neutre : les banques constituent des réserves supérieures au montant des pertes effectives en période normale. En bas de cycle, les banques utilisent de telles réserves. Le capital se comporte de façon procyclique, mais ces réserves ne doivent pas couvrir des risques. Elles doivent rester disponibles. Le montant du capital hors réserves devient ainsi plus stable, moins sensible au cycle. Le dispositif rend donc les exigences réglementaires plus stables, moins sensibles au risque.

Compte tenu de la procyclicité du régime d’exigences actuel, l’introduction d’exigences en capital variant dans le temps en fonction du cycle apporte un progrès sensible. En laissant les banques constituer des buffers de fonds propres en temps normal et tirer sur ces réserves en bas de cycle pour absorber l’accroissement des pertes, ce dispositif diminue l’intérêt des leviers en période d’expansion, en élevant le coût de cette politique, et il atténue la tendance à réduire les expositions ou à vendre des actifs en période de crise dans le seul but de respecter le ratio de capital. De plus, en pratique, le dispositif évite la conjugaison d’un choc macroéconomique et d’un choc sur la solvabilité bancaire, qui semble être la situation la plus dangereuse pour le financement et la liquidité de l’économie, comme le montre l’histoire financière des trente dernières années et plus encore la crise de 2007-2008. On peut donc attendre d’un dispositif de buffers contracycliques qu’il permette d’atténuer les chocs de solvabilité. Réduire les exigences en bas de cycle ou en période de crise peut donc aider à limiter le deleveraging et les ventes d’urgence ainsi que leurs conséquences sur les prix d’actifs. Il doit donc permettre d’éviter de fortes dépréciations d’actifs et des spirales de pertes. En incitant les banques à se recapitaliser plutôt que réduire les expositions, il doit contribuer également à rendre le financement de l’économie moins sensible à la situation financière des banques.

Néanmoins, il demeure nécessaire de conserver des exigences en capital sensibles au risque, qui sont au cœur du dispositif de Bâle II. Il importe en effet de ne pas réduire la sensibilité au risque qui est le fondement même de la réglementation du capital, mais aussi de la gestion des risques.

De plus, pour être efficace, un dispositif qui consiste à stabiliser les fonds propres réglementaires doit s’étendre aux fonds propres économiques. Cela suppose que les paramètres de risque entrant dans les modèles internes (probabilités de défaut, pertes en cas de défaut, corrélations) doivent être eux aussi mesurés through-the-cycle, c’est-à-dire ajustés en fonction du cycle. Or, ils sont généralement mesurés point-in-time. L’exercice consistant à rendre les paramètres indépendants du cycle n’est pas facile. On doit déterminer risque par risque les propriétés point-in-time des paramètres. Une solution consiste à calculer les paramètres en bas de cycle et à mesurer les écarts entre la valeur courante des paramètres et les valeurs des paramètres en bas de cycle.

Le calibrage choisi par le Comité de Bâle

Si les principes sont clairs, comment les mettre en application ? Comment déterminer le montant des buffers de telle façon qu’il soit suffisant pour contrer les effets de la procyclicité en période de récession ? Deux grandes solutions sont envisageables. Elles reposent sur l’idée que la meilleure option est de lisser les exigences (les charges en capital) plutôt que les paramètres – PD, LGD – qui déterminent ces charges dans Bâle II [1]. La première consiste à instaurer un provisionnement dynamique, comme c’est déjà le cas en Espagne. Elle consiste à introduire dans les règles de provisionnement une composante dynamique qui couvre les pertes moyennes attendues survenant en raison des fluctuations cycliques. Ce dispositif a démontré son efficacité dans la crise récente pour ce pays. Une simulation de l’application du dispositif espagnol aux banques américaines montre que ces dernières auraient été en bien meilleure posture pour absorber les pertes durant la crise, même s’il n’aurait pas résolu entièrement les problèmes [2].

La solution proposée par le Comité de Bâle est assez différente de la précédente. Partant de l’idée que les risques naissent en période d’expansion et se révèlent en période de récession, elle détermine les buffers en fonction des pertes non attendues. Le buffer doit agir en élevant le coût du crédit et en ralentissant sa demande quand l’observation montre que le volume de crédit atteint des niveaux excessifs par rapport aux benchmarks tirés de l’histoire passée [3]. Dans cette perspective, la méthodologie utilisée consiste à instaurer des exigences supplémentaires dès lors que la croissance des crédits dépasse d’un certain pourcentage celle du PIB. Elle se fonde sur des travaux préalables des économistes de la BRI [4] qui tendent à montrer que cet écart se creuse dans la plupart des pays avant l’apparition des crises.

Un impact non systématique sur l’offre de crédit

En substance, ce dispositif revient donc à encadrer la croissance du crédit, considérant que l’offre de crédit des banques est sensible à l’augmentation des exigences en capital. Toutefois, il n’est pas suffisamment établi que les banques soient réellement sensibles à la variation des exigences en capital.

Deux conditions sont nécessaires pour qu’une contraction du crédit apparaisse comme la conséquence d’un renforcement des exigences en capital réglementaire ou économique. La première est que les banques, confrontées à un choc sur leur solvabilité, rencontrent des difficultés à lever des fonds propres supplémentaires. La seconde est que les emprunteurs n’aient pas d’alternatives de financement externe. Mais ces conditions ne sont pas suffisantes. Les banques peuvent en effet anticiper que des chocs de solvabilité, d'autant que des chocs macroéconomiques peuvent affecter dans le futur leur capacité d’offre de crédit, et chercher en conséquence à constituer des buffers de capital pour faire face à ces chocs. La question centrale est donc de savoir si ces buffers sont suffisants pour neutraliser la procyclicité des charges en capital. De plus, il n’est pas facile de passer de cet indicateur d’écart de taux de croissance à une définition précise des buffers.

Les coûts du dispositif

Le problème de calibrage des buffers contracycliques est de mettre en œuvre des règles d’exigences en capital qui réduisent la probabilité de récessions sévères – qui sont des événements relativement rares – sans imposer des coûts élevés au processus d’intermédiation en temps normal, c’est-à-dire presque tout le temps. Il s’agit, fondamentalement, de promouvoir un équilibre qui tienne compte de l’utilité sociale induite par le maintien de l’intermédiation bancaire. Du point de vue de la banque, des exigences en capital trop fortes augmentent le coût des financements et incitent les banques à contracter l’intermédiation bancaire. Du point de vue de la puissance publique, une augmentation des charges en capital réduit le coût marginal des faillites au prix d’une réduction de l’offre de financement. L’équation donnant le bon équilibre coûts-avantages n’est pas simple à résoudre.

Le dispositif de buffers contracycliques tend à réduire l’occurrence des effets systémiques en bas de cycle. Les banques se trouvent placées dans un régime où les exigences courantes en capital sont plus fortes en temps normal, ce qui n’est pas sans effet ni sur le coût du capital, dans le cas où les banques ont besoin de lever du capital, ni sur le coût d’opportunité de la détention du capital, à tout moment. Ce dispositif ne peut pas non plus être sans effet sur l’offre de crédit et la structure des portefeuilles. Celui-ci revient de fait à imposer des contraintes sur le processus d’intermédiation en période normale en échange d’une réduction des coûts des faillites bancaires en période de crise. Il s’agit donc en fait d’un dispositif de limitation des effets du risque systémique.

L’augmentation des exigences en capital en période d’expansion peut permettre de restreindre le comportement de levier. Mais une politique réglementaire qui abaisse des exigences en période de récession ne conduit pas nécessairement à un accroissement de l’offre de crédit. Pour que ce soit le cas, il faut que les exigences réglementaires en capital durant les phases d’expansion soient plus élevées que les exigences en capital du marché durant les phases de récession.

Ce dispositif de stabilisation des charges en capital n’est donc pas facile à calibrer afin d’éviter qu’il n’ait un impact trop fort sur les coûts bancaires. Il serait, en réalité, plus efficace d’appliquer l’esprit du pilier 2 de Bâle II et de déterminer ces buffers dans le cadre d’un dialogue avec le régulateur. Cela aurait l’avantage de prendre en compte le business model propre à chaque établissement.

Le risque associé à l’incertitude du calibrage

Au total, les difficultés de calibrage des buffers contracycliques sont telles qu’il n’y a aucune certitude quant à la pertinence de la mesure des montants de capital requis. On peut en effet douter de l’efficacité de mesures visant seulement à accroître les exigences réglementaires pour résoudre les problèmes systémiques. Des exigences en capital plus élevées n’écartent pas nécessairement le développement des externalités négatives qui accompagnent le risque systémique. En particulier, il n’est pas certain qu’elles enrayent les baisses de prix d’actifs et le rationnement de crédit. En effet, dans une situation de crise provoquant une forte contraction de sa base de fonds propres, une banque qui doit satisfaire des exigences réglementaires définies comme un multiple de cette base sera contrainte de liquider une partie de ces actifs si elle ne peut lever des fonds propres et cela vaut quel que soit le niveau du ratio de capital.

De plus, l’histoire bancaire tend à montrer qu’un renforcement des exigences de fonds propres incite en règle générale les banques à développer des activités moins consommatrices de fonds propres et cette incitation à l’arbitrage réglementaire croît en relation directe avec le coût des fonds propres, d’une part, et avec le niveau des exigences réglementaires elles-mêmes, d’autre part. Le risque existe donc que des exigences en capital trop fortes trouvent leur issue dans une réduction de l’intermédiation bancaire. En outre, un dispositif de buffers qui ne distinguerait pas les différentes formes de crédits risque d’introduire des discriminations entre emprunteurs, pénalisant ceux qui sont jugés à un moment donné comme les plus risqués.

Le retour à l’encadrement du crédit?

Le vrai danger du dispositif de buffers contracycliques calculés en fonction de l’écart entre la croissance des crédits et celle de l’économie est bien le retour à l’encadrement du crédit. Cette politique, abandonnée en France à l’automne 1985, induit de nombreuses inefficiences. Tout d’abord, comme tout contrôle des quantités, elle se traduit par un renchérissement du coût du crédit. Ensuite, en limitant la concurrence entre banques et gelant leurs parts de marché, elle renforce encore la tendance à la hausse des prix. D’ailleurs, l’encadrement du crédit est généralement accompagné d’un dispositif de contrôle des taux débiteurs, comme c’était le cas en France avant la déréglementation. Enfin, l’encadrement pénalise les emprunteurs qui sont les plus dépendants du crédit bancaire pour le financement de leurs investissements, ce qui oblige à mettre en place une politique complémentaire de sélectivité du crédit. Veut-on réellement ce retour à l’ancien régime ?

[1] M. Gordy et B. Howells, 2006, "Procyclicality in Basel II: Can We Treat the Disease without Killing the Patient?", Journal of Financial Intermediation, vol. 15, proposent une formule autorégressive liée à la position dans le cycle.

[2] J. Fillat et J. Montoriol-Garriga, 2010, "Addressing the Pro-Cyclicality of Capital Requirements with a Dynamic Loan Loss Provision System", Federal Reserve Bank of Boston, working paper n°QAU10-4.

[3] BIS, 2010, "Countercyclical Capital Buffer Proposal", July p.9.

[4] M. Drehmann, C. Borio, L. Gambacorta, G. Jimenez et C. Trucharte, 2010, "Countercyclical Capital Buffers: Exploring Options", BIS Working Papers, no. 317.

 

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