Le système monétaire actuel n’est pas satisfaisant (voir Encadré). Il génère des déséquilibres persistants, de la volatilité excessive sur le marché des changes et de l’instabilité financière. Une réforme globale est donc nécessaire. Une proposition retient l’attention dans le cadre des discussions engagées au sein du G20. Cette initiative, dite « du Palais-Royal », émane d’un groupe de 18 personnalités, ministres des finances, gouverneurs de banque centrale ou anciens directeurs du FMI – notamment Michel Camdessus. Elle propose certaines pistes de réflexion que nous analysons au travers de six axes qui doivent être à la base de toute refonte du SMI.
Le statut de monnaie de réserve internationale
Le premier enjeu de toute réforme du SMI consiste à réduire la dépendance du système au dollar. Comme le soulignent
Le régime de change, la surveillance et la coordination des politiques macroéconomiques
La question du régime de change est en effet centrale à toute réflexion sur le SMI. Sur ce point, le rapport Camdessus met l’accent sur la définition de « normes de taux de change cohérentes » ; une proposition qui n’est pas sans rappeler la notion de zones cibles proposées par l’économiste John Williamson dans les années 1980. Faut-il cependant aller plus loin et encourager le retour d’un système où dominent les régimes de change fixes ? Les expériences récentes de crise de change ont en effet montré l’instabilité de tels régimes. La viabilité des régimes de change ne peut être pensée indépendamment de la question de la coordination macroéconomique et de la circulation des capitaux. Une architecture à plusieurs niveaux constituerait certainement une approche pertinente, car elle permettrait de prendre en compte la dimension multipolaire de l’économie mondiale. Ainsi, les degrés de fixité du régime de change, de coordination macroéconomique et de contrôle des capitaux devraient être liés au niveau de l'intégration économique et financière : plus le degré d’intégration est élevé à l’échelle régionale, plus les fluctuations des taux de change seraient encadrées. Les normes de taux de change telles qu’elles sont suggérées par le rapport Camdessus seraient appropriées pour définir des références entre les principales zones. Cette norme pourrait même être définie en termes de DTS. Chaque zone définirait ensuite le niveau approprié de surveillance et de coordination macroéconomique qu’elle met en place, en se référant éventuellement – comme le préconise l’Initiative du Palais-Royal – à des normes en matière de déficits courants, de taux d’inflation, de taille et de composition des réserves, d’efficacité de la supervision bancaire, de mouvements de capitaux… La référence à des normes est au centre de l’Initiative qui souligne également la nécessité de renforcer la surveillance exercée par le FMI ainsi que la possibilité d’imposer des mesures correctives, en particulier pour les pays dits systémiques. Cependant, plus que le caractère coercitif, c’est davantage la notion d’incitation qu’il conviendrait de développer. Par ailleurs, les normes retenues doivent tenir compte des spécificités propres à chaque pays et à chaque zone. Il serait en effet absurde d’imposer une même cible de déficit ou d’excédent courant à des pays ayant des niveaux de développement aussi différents que l’Allemagne et la Chine, pour ne citer qu'un exemple.
La libéralisation des mouvements de capitaux
Concernant la question des restrictions sur la circulation des capitaux, il est nécessaire d’intégrer l’idée qu’une libéralisation prématurée du compte de capital, c’est-à-dire des flux financiers comptabilisés dans le compte des opérations financières de la balance des paiements, peut être déstabilisante dès lors que le pays ne dispose pas d’un système financier mature. Par ailleurs, la crise récente a rappelé que des défauts de régulation provoquent des risques systémiques. Ces risques doivent être circonscrits au moyen de régulations financières internes renforcées, mais également de restrictions pouvant prendre la forme de taxes sur les mouvements de capitaux. Le groupe du Palais-Royal reconnaît l’utilité de ces contrôles dans certaines situations et suggère qu’ils soient soumis à la surveillance du FMI. Pour autant, dans cette optique, la libéralisation reste la norme et les restrictions l’exception. À notre sens, la logique mériterait d’être renversée afin que les mouvements de capitaux soient contingents au développement du système financier dans les pays en développement et à l’élaboration d’une régulation efficace – réduisant le risque systémique – à l’intérieur des zones économiques régionales et entre elles.
Enfin, la question du risque de change n’est pas abordée par le rapport Camdessus. Elle est pourtant centrale pour les pays débiteurs – souvent en développement – qui supportent un risque de change dont la matérialisation crée de puissants effets récessifs. Les pays débiteurs doivent avoir la possibilité d’émettre des titres en monnaie nationale. Leur dette pourrait ensuite être garantie en DTS auprès du FMI ou d’une instance régionale ad-hoc, ce qui limiterait également l’exposition du créancier. Le retour à un régime de change plus encadré réduirait les risques de dévaluation et les éventuelles pertes pourraient être mutualisées par le FMI à condition que la dévaluation fasse l’objet d’un accord entre les États membres.
La gestion des crises et la gouvernance
Si un tel système est censé renforcer la stabilité macroéconomique et financière, il doit néanmoins être complété par un mécanisme de résolution en cas de crise. À cette fin, il est urgent de favoriser l’émergence d’un prêteur en dernier ressort mondial. Quelques pistes sont avancées sur ce point par le rapport Camdessus : il est préconisé d’accroître la capacité du FMI à lever des fonds sur les marchés et de permettre d’allouer des DTS en situation d’urgence. Les accords de swap de devises entre banques centrales, tels que ceux adoptés pour pallier la pénurie de dollars après la faillite de Lehman Brothers, participent également de ce type de solution. Comme le souligne le rapport, des allocations d’urgence de DTS ne peuvent être envisagées qu’à la condition de simplifier les procédures d’intervention du FMI. Elles seront d’ailleurs d’autant plus efficaces que les DTS auront acquis un statut de réserve internationale. Dans cette optique, il est indispensable de réviser la gouvernance du FMI . Les mesures d’urgence en matière de liquidité ne sont pas compatibles avec la conditionnalité des aides apportées habituellement par ce fonds. À l’échelle nationale, dès lors que les établissements de crédits sont éligibles, ils peuvent bénéficier des apports de liquidité de la banque centrale sans autre condition que celle de pouvoir rembourser les prêts généralement effectués pour de courtes durées. Ce type de procédure d’urgence nécessite en pratique une simplification des processus de prise de décision au sein du FMI. Cette réforme de la gouvernance doit être également l’occasion d’assurer une meilleure représentativité du FMI, en favorisant une représentation plus universelle et en abaissant les seuils de majorité requise, afin notamment de restreindre le droit de veto dont seuls les États-Unis peuvent disposer.
La réforme des institutions et des modes de régulation à l’échelle mondiale est un vaste chantier. Il n’est pas certain qu’il soit refermé à l’issue de la présidence française du G20. Les propositions avancées dans le cadre de l’Initiative du Palais-Royal témoignent de la volonté d’améliorer la gouvernance mondiale. Elles s’appuient notamment sur la surveillance accrue des politiques macroéconomiques. Néanmoins, la stabilité ne saurait reposer uniquement sur un processus de surveillance. Elle doit s’accompagner d’une grande régulation financière, notamment des taux de change, d’un renforcement de la solidarité au niveau international et de l’émergence d’une monnaie de réserve internationale, qui pourrait être le DTS.
