Cet article appartient au dossier : Bail-in : les paradoxes du renflouement interne.

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« L’information des épargnants constitue un impératif »

Grâce à la résolution, l’État n’est plus contraint de venir au secours des banques. Les risques pris au travers des obligations émises par les banques doivent être connus des investisseurs.

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L'auteur

  • Corso Bavagnoli
    • Chef du service du financement de l'économie
      Direction générale du Trésor

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Revue Banque n°794

Bail-in : les paradoxes du renflouement interne

Dans quel cadre la procédure du bail-in s’inscrit-elle et quelle est la probabilité de mise en œuvre en France de ce renflouement interne qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2016 ?

Le bail-in constitue l’un des outils du régime de résolution bancaire, à côté d’autres outils comme la constitution d’un établissement relais ou les pouvoirs de suspension de l’exécution des contrats dérivés. Ce concept n’est pas nouveau : il figure déjà dans les principes établis en 2011 par le Conseil de stabilité financière pour assurer l’effectivité des régimes de résolution. Ce régime a été mis en place en Europe par la directive BRRD adoptée en 2014. Depuis le premier janvier 2016, le bail-in est entièrement entré en vigueur. La France avait agi par anticipation en la matière puisqu’elle s’est dotée d’un régime de bail-in avec la loi du 26 juillet 2013, mais en le limitant à la dette junior. Avec l’entrée en vigueur de BRRD, le régime français a naturellement été mis en pleine conformité avec les textes européens.

La résolution a été créée pour trois raisons :

  • protéger les finances publiques, c’est-à-dire éviter les bail-out. Des renflouements de banques par les États ont eu lieu lors de la crise de 2008 et limiter le risque que cette situation ne se reproduise correspond à une volonté politique forte ;
  • préserver la stabilité financière : la défaillance d’un établissement de crédit peut entraîner des défaillances en chaîne et plus généralement entraîner une crise de confiance, situation dont les conséquences peuvent être exorbitantes ;
  • protéger les fonctions critiques de la banque en difficulté : en permettant de préserver ce qui dans l’établissement est essentiel pour assurer le bon financement de l’économie et limiter ainsi la contagion de la crise vers « l’économie réelle ».

Dans ce nouveau dispositif, il faut distinguer le volet préventif, c’est-à-dire des précautions prises « à froid », du volet curatif, c’est-à-dire des mesures prévues en cas de crise.

Au titre des précautions prises « à froid », plusieurs mesures importantes permettent de réduire la probabilité d’occurrence d’une crise :

  • à l’occasion de l’élaboration des plans de rétablissement par les banques (qui prévoient les mesures à prendre par une banque pour rétablir sa situation à la suite d’une crise l’affectant) et des plans de résolution par les autorités de résolution (qui prévoient les mesures susceptibles d’être prises par les autorités de résolution en cas de crise entraînant la défaillance de l’établissement), les autorités publiques peuvent exiger des banques qu’elles modifient leur activité, leur organisation ou leur structure de financement pour accroître leur résilience et leur résolvabilité ;
  • les exigences nouvelles en capital et les coussins de dettes destinés à l’absorption de pertes visent à permettre aux établissements, en cas de crise, de surmonter, le plus possible, seuls les difficultés qu’ils traversent.

Au titre des mesures de crise, de nouveaux instruments (les outils de résolution) sont susceptibles d’être activés (séparation des activités des établissements, cession des actifs, remplacement des dirigeants qui ont failli ou blocage des rémunérations variables etc…) pour faire face à la situation d’un établissement défaillant. Parmi les outils dont disposent les autorités de résolution figure une mesure permettant d’intervenir directement sur le montant et la maturité des passifs de la banque : le bail-in. Quand cette mesure est activée, les passifs éligibles pour satisfaire aux exigences de TLAC et MREL ont vocation à absorber les pertes en priorité.

Quels sont ces passifs constituant les ratios TLAC et MREL ?

Le TLAC a été conçu par le Conseil de stabilité financière (CSF) et s’applique à toutes les banques systémiques. Le MREL est mis en place par BRRD. Il s’applique à tous les établissements européens, quelle que soit leur taille, et sera calibré établissement par établissement.

Ces deux ratios imposent aux banques une quantité minimale de passifs destinés à absorber les pertes en cas de résolution. Il s’agit des fonds propres, de la dette subordonnée et de certains passifs seniors, avec des règles d’éligibilité variable selon le ratio.

Quels sont ces titres seniors admis aux ratios MREL et TLAC ?

La directive BRRD prévoit une éligibilité au ratio MREL plus large que celle prévue par le CSF pour le TLAC. En France, le projet de réforme de la hiérarchie des créanciers annoncé à la fin du mois de décembre va donner naissance à une nouvelle catégorie de titres de dette émis par les banques. Ce projet fera l’objet d’une disposition législative examinée par le Parlement au cours de l’année 2016. Il scinde la dette senior actuelle en deux catégories de titres, l’une étant privilégiée et l’autre non. La dette senior privilégiée n’aura pas vocation à être comptabilisée dans le TLAC, sauf dans les limites strictes prévues par le CSF. La dette non privilégiée répond pleinement aux conditions d’éligibilité au TLAC ; elle sera mobilisée en priorité, après, naturellement, le capital et la dette subordonnée, en cas de bail-in.

C’est donc une façon d’adapter la loi française au TLAC, mais pourquoi ne pas avoir suivi la voie allemande ?

La réforme française répond à des objectifs similaires à ce qu’a fait l’Allemagne. Il y a toutefois une différence très importante : la loi allemande est rétroactive, s’appliquant à de la dette déjà émise ; la loi française ne vaut que pour l’avenir, c’est-à-dire pour les nouvelles émissions. Toutefois, cette différence est susceptible de s’estomper avec le temps à mesure que les titres seniors existant arriveront à échéance en France et que la nouvelle catégorie de passif augmentera de volume, mais chaque établissement conservera la liberté de fixer le curseur où il le souhaite entre les deux catégories de dette, sous réserve naturellement de respecter les ratios réglementaires.

Le bail-in peut-il aller au-delà des passifs prévus au titre du MREL et du TLAC ?

Si les passifs comptabilisés dans les exigences de MREL et de TLAC ne suffisent pas à renflouer l’établissement, l’Autorité de résolution peut aller au-delà.

Elle pourra donc mettre en œuvre le bail-in des dettes senior privilégiées et des dépôts ?

Oui, mais tous les dépôts ne peuvent pas faire l’objet d’une mesure de bail-in. Seuls les dépôts exclus du bénéfice de la garantie des dépôts (schématiquement, les dépôts des entreprises du secteur financier) ou dont le montant est supérieur à 100 000 euros peuvent faire l’objet d’un bail-in. En dessous de 100 000 euros, les dépôts sont pleinement protégés du bail-in et bénéficieront, dans des conditions améliorées (notamment sur les délais d’indemnisation) – grâce à la transposition de la directive DGSD2 –, de la garantie du fonds de garantie des dépôts et de résolution.

Les dépôts supérieurs à 100 000 euros des TPE, des PME et des ménages peuvent être touchés, mais uniquement après le bail-in intégral des créanciers senior. Leur protection a donc été améliorée par BRRD puisqu’ils sont devenus privilégiés par rapport aux créanciers seniors, alors qu’ils étaient auparavant pari passu avec ces créanciers.

En pratique, le bail-in des dépôts supérieurs à 100 000 euros apparaît hautement improbable, compte tenu de la hiérarchie des créanciers instituée par BRRD et des coussins de protection mis en place. À l’échelle d’une grande banque française, par exemple, il faudrait des pertes considérables pour que le bail-in des dépôts supérieurs à 100 000 euros soit envisageable (ceux inférieurs à 100 000 euros seront en tout état de cause protégés).

Les passifs prévus pour le TLAC devront représenter au moins 6,75 % de l’exposition en levier ou 18 % des RWA [1]. Ces chiffres ont été calibrés par le CSF à partir d’une analyse quantitative reposant sur les pertes maximales constatées pendant la crise financière.

Enfin, un filet de sécurité supplémentaire important sera constitué par le fonds de résolution unique, qui sera doté de 55 milliards d’euros. L’Autorité de résolution peut lui demander d’intervenir à l’issue d’un bail-in ayant touché au moins 8 % du total des passifs. Compte tenu de la structure de bilan des principales banques françaises, ce filet de sécurité entrerait en jeu avant que les dépôts des PME et des ménages ne soient touchés en cas de bail-in.

Si une banque française venait à rencontrer des difficultés, l’État français ferait-il tout son possible pour lui éviter un bail-out, grâce à la flexibilité offerte par BRRD (recapitalisation préventive, mise en avant du risque systémique que provoquerait la mise en œuvre du bail-in de certains passifs…) ?

Lorsqu’une banque rencontre des difficultés, le Conseil de résolution unique est à la manœuvre. Au sein de ce Conseil existent des arrangements de gouvernance qui font que l’État concerné par la crise et les autorités de ce pays (le ministère des Finances et l’ACPR en France) sont étroitement associés aux prises de décision. Mais le pouvoir de décision en matière de résolution a été transféré à cette institution européenne.

Dans ce processus de prise de décision, les États sont très représentés, c’est d’ailleurs ce qui a été reproché à la Résolution unique…

Les crises bancaires pouvant avoir des conséquences lourdes en matière de stabilité financière et de financement de l’économie, il est normal que les États soient associés aux décisions prises par l’Autorité de résolution unique.

Dès lors, pensez-vous que les décisions prises par l’Autorité de résolution préserveront au maximum la stabilité du pays concerné, surtout si ce pays est puissant en Europe ?

Le cadre de la Résolution sera utilisé pleinement pour atteindre les objectifs qu’elle poursuit. Parmi ces objectifs figurent la préservation de la stabilité financière et le maintien des fonctions critiques. Comme la préservation des finances publiques, ces objectifs ont nécessairement une dimension nationale.

Dans ses notations, S&P ne prend plus en compte l’éventuel soutien de l’État aux banques, mais Moody’s continue de le prendre en compte (certes dans des proportions moindres qu’auparavant). Laquelle de ces deux agences a raison ?

Nous ne commentons pas la méthodologie des agences.

Même si sa probabilité de mise en œuvre est faible, du moins en France, n’est-il pas paradoxal d’établir une règle où les déposants sont susceptibles d’être mis à contribution ? Cette éventualité n’est-elle pas encore plus injuste qu’un bail-out ?

La situation des déposants est en réalité améliorée avec le régime prévu par BRRD. Juridiquement, les déposants sont des créanciers de la banque ; en d’autres termes, ils prêtent leur argent à la banque. En cas de faillite, les déposants étaient – avant la directive BRRD – tous des « créditeurs » ou créanciers chirographaires ; leur rang de priorité était identique à celui des créances obligataires, des passifs opérationnels, des fournisseurs de la banque, etc. BRRD modifie le rang des créances en liquidation et en résolution pour améliorer celui des déposants (particuliers et PME). La nouvelle hiérarchie issue de ce texte est la suivante (en allant du moins privilégié au plus privilégié) :

  • les dépôts chirographaires : dépôts du secteur financier (par exemple, les dépôts appartenant à une société de gestion d’actifs) dès le premier euro et dépôts des grandes entreprises supérieurs à 100 000 euros ; ces dépôts demeurent au même rang de priorité qu’avant l’entrée en vigueur de BRRD ;
  • les dépôts privilégiés : dépôts des PME et particuliers de plus de 100 000 euros ;
  • les superprivilégiés (moins de 100 000 euros).

En cas de faillite, le plafond de 100 000 euros peut être rehaussé de 500 000 euros, par exemple pour les dépôts correspondant au fruit de la vente d’un bien immobilier d’habitation ; ce rehaussement est-il également applicable en cas de résolution ?

Oui, je vous confirme qu’il est applicable en cas de résolution.

Le rehaussement n’étant valable que pendant trois mois, cette durée est jugée trop courte par les défenseurs des épargnants pour réinvestir en immobilier…

L’Allemagne a adopté le même niveau de rehaussement (500 000 euros s’ajoutant aux 100 000 euros) et la même durée de trois mois. Le montant du rehaussement est cependant inférieur à celui prévu au Royaume-Uni.

Avant BRRD, les États venaient bien souvent à la rescousse des banques pour éviter leur faillite, ce qui préservait totalement les déposants. Le sort des déposants sous le régime de la résolution est certes meilleur qu’en cas de faillite, mais moins bon qu’en cas de bail-out !

Le bail-out n’était en rien automatique. Rien n’oblige un État à venir à la rescousse de ses banques. Tous les États n’ont pas les moyens de le faire. Par ailleurs, les règles en matière d’aide d’État constituent une contrainte forte. Enfin et surtout, l’idée d’injecter de l’argent public dans des banques en difficulté me semble beaucoup moins acceptée après la crise.

Grâce à la résolution, l’État n’est plus contraint d’intervenir et les dépôts voient leur protection améliorée.

L’hypothèse d’un soutien de l’État devenant moins probable, le risque pris sur les obligations bancaires augmente, ce qui est sain, mais les petits épargnants sont-ils informés du changement de risque pris sur ces titres ? Et ce risque plus élevé pourrait-il renchérir le coût de financement des banques ?

L’information des épargnants constitue un impératif. La directive MIF doit être pleinement appliquée, en veillant strictement à l’adéquation entre l’investissement proposé et le profil du client, les manquements à ces règles devant entraîner des sanctions. La question du coût de financement des banques est importante en raison de ses répercussions sur les conditions de financement des ménages et des entreprises, mais vient après celle de la protection des épargnants. Les effets du nouveau régime sont incertains. Une étude approfondie de la BRI diligentée par le CSF montre que ce coût ne devrait pas augmenter sensiblement : la baisse possible du coût de la dette senior privilégiée, mieux protégée, compensant le surcoût associé à l’émission des nouveaux instruments destinés à satisfaire les exigences de TLAC. Ce sujet doit continuer à faire l’objet d’une évaluation attentive.

 

Propos recueillis par Sophie Gauvent

[1] Risk Weighted Assets : actifs pondérés par les risques.

 

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