Où en est le projet de directive sur les systèmes de garantie des dépôts de la Commission européenne ?
En juillet 2010, la Commission européenne a mis sur la table des propositions pour aller plus loin en matière d’intégration européenne des systèmes de garantie des dépôts et pour renforcer les obligations des fonds de garantie. Les négociations sont toutefois bloquées depuis février 2012, suite à des désaccords, en particulier entre le Parlement européen et le Conseil. Les débats ne portent pas tant sur le principe du renforcement des systèmes de garantie, que sur ses modalités, lourdes à mettre en place et coûteuses pour la profession. La proposition de la Commission était ambitieuse, celle du Parlement l’est encore plus.
Le projet de directive sur la résolution de crises bancaires change-t-elle la donne ?
Oui, de même que le projet concernant l’Union bancaire. Les fonds de garantie des dépôts seraient impliqués financièrement dans la résolution des crises bancaires. Par ailleurs, de nouveaux pouvoirs dits « de résolution » seraient créés. Notez que certains de ces pouvoirs de résolution instaurés par ce projet européen existent déjà dans la réglementation française. Leur déploiement est actuellement partagé entre l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) et le Fonds de garantie des dépôts (FGD).
En quoi consistent ces pouvoirs ?
Il s’agit de pouvoirs dits « d’intervention préventive » qui consistent pour le FGD à mobiliser ses ressources pour intervenir avant le déclenchement d’une crise, l’ACP mettant en œuvre de son côté ses propres pouvoirs coercitifs. Nous disposons ainsi déjà, collectivement, de pouvoirs de séparation des actifs entre bad et good bank, ainsi que de pouvoirs d’apport d’actifs à une banque-relais.
La réglementation française laisse au FGD la possibilité de déterminer sous quelle forme il interviendra et de conditionner son intervention à l’exercice de ses pouvoirs par l’Autorité prudentielle et, le cas échéant, à l’adoption de mesures de restructuration par la banque concernée. Il décide sous contrainte, bien entendu, puisqu’un refus pourrait déboucher sur un défaut de la banque et la nécessité d’indemniser les déposants pour des montants souvent très supérieurs. L’intervention finale résulte donc d’un travail conjoint entre le FGD et l’ACP, et entre le FGD et l’administrateur bancaire éventuellement désigné. En tant que payeur, le fonds a ainsi un droit de regard sur les décisions prises. C’est un dispositif que l’on peut qualifier d’équilibré.
Le projet de directive sur la résolution des crises ne prévoit-il pas une telle implication des fonds de garantie ?
C’est la nouvelle « autorité de résolution », autorité administrative publique, qui disposerait des pouvoirs de résolution. Mais il faut avoir conscience que le projet de directive s’appuie sur une considération différente de celle qui sous-tend la réglementation française : dans le cadre européen, même s’il y a beaucoup à dire sur la manière dont ceci a été traduit dans le projet de texte, l’objectif est de prévenir la réalisation d’un risque systémique, donc de faire face à une crise de grande ampleur.
Il ne va ainsi pas de soi que le système français actuel, qui accorde une place significative au secteur bancaire – seul contributeur du fonds – dans le déroulé de la résolution, garde la même place dans la conception européenne. Or cette place s’appuie sur deux principes fondamentaux, et liés, de notre droit : d’une part, celui qui décide doit être responsable ; d’autre part, celui qui finance dispose d’un droit de regard sur les décisions qui l’engagent. De fait, sur ces deux plans, le projet de directive dans sa version actuelle pose question : le fonds de garantie peut-il n’être qu’un instrument simplement passif, actionné pour couvrir le coût d’une résolution ? Et quelle responsabilité l’autorité de résolution assumera-t-elle ? De quoi et devant qui sera-t-elle demain responsable ?
Que pensez-vous du pouvoir de bail-in, sachant que le FGD pourrait être sollicité financièrement s’il était exercé ?
Le bail-in est un instrument extrêmement important et nouveau, qui contribue à l’objectif de traiter les crises bancaires, y compris les plus lourdes, de la manière la plus rapide et la plus indolore possible pour l’État, en limitant au maximum l’intervention des contribuables. Le projet législatif sur la résolution de crise et celui sur l’Union bancaire attaquent au fond cette question et s’attachent à mettre en place les instruments nécessaires. Ces objectifs sont essentiels et c’est pourquoi il faut avancer vite, avec détermination. Pour autant, un peu de prudence est également nécessaire. On manipule là des outils juridiquement et financièrement très complexes, qui touchent à des acquis constitutionnels comme le droit de propriété, l’indemnisation juste et préalable ou le nécessaire droit de contrôle. Tout essentiels que soient ces outils, il ne faut pas méconnaître le poids des questions qu’ils soulèvent.
Quelles autres difficultés le texte sur la résolution des crises soulève-t-il ?
Un autre sujet important est celui de l’articulation des différentes entités qui constituent le filet de sécurité financière : banque centrale, superviseur, fonds de garantie des dépôts, fonds de résolution, autorité de résolution et pouvoirs publics. Tous ont un rôle à jouer, mais il faut fixer la manière dont ces différentes entités vont s’organiser entre elles pour limiter les conflits d’intérêts, comme ceux entre superviseur et autorité de résolution, ou encore entre fonds de garantie représentant le secteur bancaire et autorité de résolution. Limiter ces conflits d’intérêts peut passer par la mise en place d’un jeu subtil de « checks and balances » entre ces intervenants dans la gouvernance de la future autorité.
Le FGD apporte son concours à ces réflexions, aux côtés du secteur bancaire, de l’ACP et du Trésor, qui a la charge des négociations à Bruxelles.
Est-il souhaitable de fusionner fonds de garantie des dépôts et fonds de résolution ?
Oui. Tout d’abord parce que la proposition de directive prévoit que dans le cas de deux fonds distincts, il y aura lieu de les abonder chacun à hauteur de 1 % des dépôts couverts. En cas de fusion en revanche, il s’agira de 1 % pour les deux. Pour éviter une ponction trop importante sur le secteur bancaire, et donc sur le financement de l’économie, mieux vaut opter pour un regroupement des fonctions.
Cette prime à la fusion s’explique d’ailleurs par la nature de l’intervention de ces deux fonds. Le fonds de résolution fournit un financement temporaire, tandis que le fonds de garantie a pour vocation d’assumer les coûts et pertes qui n’ont pas été transférés aux créanciers et actionnaires. Il paraît de fait plus judicieux d’éviter de créer une structure spécifique dont le seul rôle serait de couvrir les besoins de trésorerie de la résolution, tout en compliquant ainsi l’articulation des acteurs, déjà nombreux, de la résolution.
Au final, nous sommes favorables à une fusion des deux, pour des questions de coûts et de fluidité dans la prise de décision.
Le fonds français peut-il jouer le rôle de fonds de résolution, le cas échéant ?
Etant doté de pouvoirs d’intervention préventive, le fonds de garantie français joue déjà ce rôle. C’est de cette manière qu’il a été construit, dès l’origine, et c’est du reste déjà à ce titre qu’il a été amené, par exemple, à intervenir dans le cas du Crédit Martiniquais, en 1999.
Quels sont les obstacles qui empêchent pour l’instant l’Europe de se doter d’un fonds de garantie des dépôts unique ?
Cela nécessite que l’Europe franchisse des étapes en matière d’intégration politique qu’elle n’a pas encore franchies. L’Union bancaire va tâcher d’apporter des réponses : la supervision unique est une étape clé dans la mise en place d’une garantie à l’échelle européenne, car une telle mutualisation de la responsabilité de supervision est indispensable pour que le fonds de garantie d’un pays puisse être appelé à contribuer pour faire face à un défaut dans un autre État membre.
Cela étant, le fonds européen unique n’est pas nécessairement ce vers quoi les autorités européennes s’engageront. À ce stade, c’est d’ailleurs d’un fonds de garantie commun, et non pas unique, dont parlent les autorités européennes, ce qui peut recouvrir des idées telles que la création d’une solidarité de financement entre fonds nationaux ou la mise en place d’un réseau de fonds avec une instance commune à l’échelon européen. C’est important, parce que de tels dispositifs permettent de garder à l’activité des fonds la proximité locale que souhaitent les déposants, et également parce que cela peut permettre d’amortir l’impact – en termes financiers et de capacité à financer l’économie – sur les autres systèmes bancaires des difficultés qui atteindraient l’un d’entre eux.
À terme immédiat, le projet de texte sur l’Union bancaire va en tout cas, et cela aussi est important, contribuer à redynamiser les discussions sur la directive Garantie des dépôts et à les faire aboutir, nous l’espérons, dans un avenir proche.
