Cela fait désormais 6 mois que la BCE a débuté son Évaluation complète du bilan des 128 plus grandes banques de la zone euro. Alors que l'examen de la qualité des actifs (AQR – Asset Quality Review) vient tout juste d'entrer dans sa seconde phase et que la BCE a dévoilé, en février dernier, les premiers détails du test de résistance (stress-test), une question se fait de plus en plus récurrente parmi les acteurs du marché : comment seront traités les besoins en fonds propres que révélera la BCE en octobre prochain ?
Jusqu'à présent, Francfort s'est toujours voulu rassurant : les banques disposeront de suffisamment de temps pour trouver elles-mêmes les capitaux jugés nécessaires par le stress-test (dont les scénarios couvriront les années 2015 et 2016). Rappelons que la BCE demandera aux banques de respecter un ratio de solvabilité (CET1 – Common Equity Tier 1) de 8 % dans le scénario de base de son stress et de 5,5 % dans le scénario adverse ; les résultats de l'AQR fournissant une base au test de résistance, les potentiels besoins en fonds propres associés seront intégrés aux résultats définitifs.
Deux possibilités seront à distinguer :
- Si, à l'horizon de l'exercice (2016) une banque respecte la cible fixée au scénario de base, mais échoue au scénario adverse, elle disposera d'un délai suffisamment long pour se conformer aux besoins définis par la BCE (de 6 à 8 mois selon la Commission européenne).
- En revanche, si elle échoue au scénario de base, la banque pourra toujours faire appel au marché, mais le délai imparti pour lever le capital sera beaucoup plus court.
Couper le lien entre banques et États
Dans ces deux cas de figure, le problème est évidemment lié au coût de ces opérations. Entre 2008 et 2012, les gouvernements de l'Union monétaire ont ainsi déboursé 320 milliards d'euros pour recapitaliser les établissements problématiques. Financer les banques en difficulté pendant leur résolution est aussi extrêmement coûteux : au pic de la crise en 2009, l'encours de garanties apportées par les États aux engagements des banques atteignait 660 milliards d'euros ; quant à celui des liquidités d'urgences (ELA – Emergency Liquidity Assistance) fournies par les banques centrales nationales, il dépassait 200 milliards en 2012. Autant de mesures qui pèsent sur la solvabilité des États et qui ont contraint certains d'entre eux à requérir une assistance financière internationale.
Éviter que l'histoire ne se répète nécessite donc de sortir du paradigme actuel du bail-out, où ce sont les gouvernements et les banques centrales qui se constituent prêteurs en dernier ressort des banques, pour introduire celui du bail-in, où les actionnaires et les créanciers des banques problématiques assurent une part de cette responsabilité. C'est définitivement la direction dans laquelle se sont engagées les institutions européennes avec la création de l'Union bancaire. Reste néanmoins un problème de taille : la directive sur la résolution n'impose pas aux États de transposer le bail-in des créanciers seniors avant janvier 2016 ; quant au Fonds unique de résolution de 55 milliards d'euros, qui aura pour vocation de financer le coût des résolutions, il ne sera pas totalement opérationnel avant janvier 2016 et ne sera pas pleinement abondé avant 2025-2026. Si bien qu'au final, le coût des résolutions qui interviendront suite à la publication des résultats du Comprehensive Assessment restera essentiellement à la charge des contribuables nationaux. Certes, les actionnaires et porteurs de dettes subordonnées auront à en supporter une partie, mais ce partage de la charge divergera grandement d'une banque et d'un pays à l'autre selon la structure des passifs de l'établissement concerné. Si à cela on ajoute l'hétérogénéité des situations budgétaires au sein de l'Union monétaire, le risque de fragmentation financière restera donc particulièrement prégnant.
Une question se pose alors : l'absence d'un filet de sécurité (back-stop) commun pourrait-elle, dès lors, influencer la manière dont la BCE conduit son évaluation, la poussant notamment à plus de complaisance ? Très certainement. Mais la BCE a su jusqu'à présent compenser cette incapacité des États à apporter de la crédibilité à son exercice par la fermeté de sa communication et, surtout, par son engagement à faire toute la transparence nécessaire sur les résultats. Par exemple, le choix de raisonner en CET1
Entre complaisance et transparence
Cette stratégie du compromis entre complaisance et transparence s'est pour le moment avérée payante : depuis les premières annonces sur l'AQR en octobre dernier, il n'est presque aucune banque qui n'ait pris de décisions en vue de renforcer son bilan en anticipation des résultats. Le cas de l'Italie, dont les institutions ont longtemps été dans le viseur des investisseurs, est à cet égard exemplaire. Depuis le début d'année, sept des quinze banques concernées par l'évaluation de la BCE ont annoncé des augmentations de capital d'un montant cumulé de 8 milliards d'euros ; les deux plus gros établissements ont prévu la mise en place de structures de défaisance et entrepris pour cela une dépréciation de plus de 17 milliards d'euros de certains actifs douteux, avec pour objectif de les revendre, à terme, à meilleur prix. Et l'Italie ne fait pas figure d'exception : fortement incitées par les marchés, les banques ont pris des mesures similaires en Espagne, en Grèce, au Portugal et en Irlande, mais aussi en Allemagne, en Autriche et en Belgique.
Si bien qu'au final, les besoins « nets » en capital (c'est-à-dire intégrant les mesures de renforcement pris sur les 10 premiers mois de l'année) seront selon toute vraisemblance beaucoup moins élevés que les chiffres bruts que publiera la BCE. C'est une bonne nouvelle pour les États, puisque le travail d'assainissement a posteriori en sera d'autant plus limité et, le risque d'un réenclenchement de la boucle bancaire-souverain sera atténué. En revanche, pour l'économie réelle, les conséquences sont ambiguës : l'ajustement bilanciel, tant avant qu'après la publication des résultats, pèsera très probablement sur la distribution de crédit. Mais à plus long terme, l'effet sur le crédit, notamment en devise, sera positif une fois la confiance restaurée et les ajustements terminés.
Sans tomber dans l'excès d'optimisme, l'évaluation de la BCE semble donc – du moins pour le moment – bien engagée pour atteindre son objectif : concilier souplesse et crédibilité en vue de rétablir la confiance dans le secteur bancaire. Elle montre aussi le rôle décisif joué par la BCE – seule institution européenne pleinement fédérale – dans la construction de l'Union bancaire. À l’inverse, le fait qu'institutions et États européens ne soient pas parvenus à s'entendre sur la coordination entre publication des résultats du Comprehensive Assessment et lancement du back-stop européen est une nouvelle preuve que l'Europe peine à s'accorder sur plus d'intégration – condition pourtant indispensable à une sortie définitive et durable de la crise dans laquelle elle est empêtrée depuis 6 ans.
