L’Espace économique européen entre dans le système européen de surveillance financière

Le Comité mixte de l’Espace économique européen (EEE) a pris la décision d’incorporer dans l’accord sur l’EEE le paquet législatif européen établissant le Système européen de surveillance financière (SESF) adopté en novembre 2010. Cette décision fait suite à un accord politique trouvé en octobre 2014 entre les ministres de l’Économie et des Finances de l’Union européenne (UE) et des trois États membres de l’EEE, à savoir la Norvège, l’Islande et le Lichtenstein. Elle marque une étape importante dans l’intégration des États de l’EEE dans le marché intérieur des services bancaires et financiers, en permettant une surveillance et une application uniforme de la législation post-crise aux institutions financières établies au sein de l’EEE.

Pour mémoire, l’EEE a été créée en 1992 pour permettre aux États membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE) de participer au marché intérieur sans toutefois adhérer à la construction européenne. Sur les quatre membres que compte l’AELE, seule la Suisse n’est pas membre de l’EEE, un référendum local ayant bloqué son adhésion [1] . L’EEE et l’AELE sont étroitement liés et disposent d’organes communs, notamment l’autorité de surveillance de l’AELE qui s’assure que les États de l’EEE remplissent leurs obligations dans le cadre de l’accord sur l’EEE et la Cour de l’AELE [2] .

Les États de l’EEE ne participent pas à l’élaboration de la législation de l’UE mais appliquent celle qui présente un intérêt pour l’EEE [3] et qui est intégrée à l’accord sur l’EEE. L’incorporation de la législation européenne (directives, règlements, actes délégués ou actes d’exécution) suit une procédure simple faisant intervenir le Comité mixte de l’EEE. Ce dernier, composé des représentants de l’UE et des États membres de l’EEE, adopte régulièrement des décisions modifiant les annexes sectorielles et les protocoles de l’accord sur l’EEE pour y ajouter les textes européens. Ainsi, 450 normes européennes ont été intégrées à l’accord sur l’EEE en 2016. Il revient ensuite aux trois États de l’EEE d’adopter des mesures équivalentes dans leurs droits nationaux.

Un obstacle majeur

L’extension de l’accord sur l’EEE au paquet législatif sur le SESF s’est heurtée à un obstacle majeur. Il ne pouvait pas être intégré tel quel dans l’accord sur l’EEE dans la mesure où les constitutions des États de l’EEE ne permettaient pas que des autorités étrangères, telle que les autorités européennes de surveillance, prennent des décisions à caractère contraignant à l’égard des autorités compétentes et des institutions financières nationales.

Le SESF a été mis en place suite aux graves insuffisances révélées lors de la crise financière de 2007 en matière de surveillance des institutions bancaires et financières. Il s’articule en réseau autour du Comité européen du risque systémique (« CERS ») [4] qui est chargé de surveiller et d’analyser les risques du système financier dans son ensemble (surveillance macroprudentielle), des trois autorités européennes de surveillance (« AES ») [5] , de la Banque centrale européenne et des autorités nationales compétentes qui assument la surveillance au niveau des établissements de crédit, des entreprises d’assurance et des entreprises d’investissement. L’Autorité bancaire européenne (« ABE » ou « EBA »), l’Autorité des assurances et des pensions professionnelles (« AEAPP » ou « EIOPA ») et l’Autorité européenne des marchés financiers (« AEMF » ou « ESMA ») sont entrées en fonction le 1er janvier 2011.

Pour accomplir leurs missions, les trois AES disposent de pouvoirs identiques et étendus, notamment :

• un pouvoir quasi normatif pour l’élaboration d’un recueil réglementaire unique (« single rule book ») appliqué à tous les établissements bancaires et financiers de l’UE ;
• le pouvoir d’adopter sous certaines conditions des mesures d’urgence contraignantes individuelles et d’interdire ou de restreindre temporairement certaines activités financières qui menacent le bon fonctionnement et l’intégrité des marchés financiers ;
• le pouvoir d’émettre des recommandations à l’égard des autorités compétentes ou des établissements en cas de violation du droit de l’Union ;
• mais également des pouvoirs en matière de règlement des différends entre autorités nationales compétentes.

Une solution sur mesure

Une solution sur mesure a été trouvée après quatre années de négociation tenant compte des compétences et des pouvoirs des AES et de l'accord sur l’EEE, ainsi que des contraintes juridiques et politiques de l' UE et des États de l'EEE.

L’Autorité de surveillance de l’AELE se voit confier le pouvoir d’imposer des décisions contraignantes aux autorités compétentes et aux institutions des États de l’EEE, en lieu et place des AES et dans les limites prévues par les règlements fondateurs des AES.

Les AES continueront néanmoins à jouer un rôle prépondérant dans l’adoption des décisions individuelles. En effet, toute décision contraignante prise par l’Autorité de surveillance de l’AELE à l’encontre des autorités compétentes et des institutions financières des États de l’EEE sera adoptée sur la base de projets élaborés par l’AES concernée. Les AES resteront compétentes pour exécuter des mesures à caractère non contraignant à l’égard des autorités compétentes et des institutions financières de l’EEE, telles que l’adoption de recommandation et la médiation non contraignante.

Une coopération étroite entre les AES et l’Autorité de surveillance de l’AELE est essentielle pour assurer le bon fonctionnement du système de surveillance. Ainsi, toute intervention de l’autorité de surveillance de l’AELE ou des AES sera précédée, le cas échéant, d’une concertation, d’une coordination ou d’un échange d’informations entre les autorités concernées. Par ailleurs, des représentants des autorités compétentes des trois États de l’EEE et des représentants de l’Autorité de surveillance de l’AELE participeront pleinement, mais sans droit de vote, aux réunions des conseils des autorités de surveillance des AES et de leurs instances préparatoires. De leur côté, les AES pourront participer aux travaux de l’autorité de surveillance de l’AELE et de ses instances préparatoires, dans la mesure où ceux-ci ont trait à leurs activités.

Des dispositions sont également prévues en cas de désaccord entre les AES et l’Autorité de surveillance de l’AELE, le Comité mixte de l’EEE pourra être saisi et des procédures appropriées sont mises en place pour permettre l’organisation immédiate de réunions du Comité en cas d’urgence.

Vers une meilleure intégration des textes européens

Outre le paquet législatif européen sur la supervision financière, la décision du Comité mixte de l’EEE concerne également 27 autres actes juridiques relatifs au secteur financier qui confèrent des pouvoirs décisionnels aux AES. Il s’agit notamment de la directive 2001/61/UE du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs (AIFMD), du règlement (UE) n° 236/2012 du 14 mars 2012 sur la vente à découvert ou encore du règlement (UE) n° 648/2012 du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux (EMIR).

À noter qu’il existe encore 150 actes juridiques européens relatifs au secteur bancaire et financier qui n’ont pas encore été incorporés dans l’accord sur l’EEE, par exemple la directive sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances (« BRRD »), la directive 2013/36/UE concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (« CRD 4 »), le règlement n° 575/2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement (« CRR »), le paquet MIFIR/MIFID 2 ou la 4e directive relative à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

Le déblocage de la situation s’agissant du paquet sur la supervision financière devrait permettre de faire avancer l’intégration de ces textes européens dans l’accord sur l’EEE. La décision du Comité mixte de l’EEE du 30 septembre 2016 est en cela une étape importante dans l’intégration des institutions financières établies dans l’EEE au sein du marché intérieur des services bancaires et financiers.