L’accord politique du 4 décembre sur le paquet bancaire est-il satisfaisant en termes de réduction des risques ?
Cet accord est partiellement satisfaisant. L’objectif de ce nouveau paquet réglementaire est double :
- d’une part, renforcer le capital des banques et la dette bancaire susceptible d’être utilisée pour renflouer un établissement dans le cadre d’un bail-in ;
- d’autre part, réduire le risque qui pèse sur l’actif des établissements, en particulier sur les prêts qu’ils ont octroyés et qui s’avèrent non performants, les NPL
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Toutefois, je ne suis toujours pas convaincu par le dispositif du bail-in : il est, certes, satisfaisant sur le papier, mais rien ne garantit que ce mécanisme soit opérationnel dans la réalité.
Quels sont vos doutes en matière de bail-in ?
Le capital que les banques doivent détenir consiste en deux segments : classiquement, les actions, et, depuis peu, une partie de la dette. Cette dette dédiée doit être capable d’absorber des pertes, sur demande du superviseur. La capacité des banques d’absorber leurs propres pertes a donc augmenté, en théorie ; dans la réalité, il n’est pas certain que cette dette sera vraiment « bail-inable » en cas de besoin.
Faites-vous allusion à ce qui a été constaté en novembre 2015 en Italie où de nombreux particuliers détenaient – et détiennent peut-être encore – de la dette bancaire subordonnée ?
Exactement : un défaut total ou partiel de ces obligations posait d’immenses difficultés sur le plan politique. Les gouvernements sont tentés d’intervenir et de protéger les particuliers qui détiennent cette dette bancaire. Cette situation s’explique par le fait que les banques pouvaient, et peuvent toujours aujourd’hui, vendre à des particuliers des obligations qui sont maintenant en théorie « bail-inables ».
Selon vous, quels titres devraient être interdits aux particuliers ? Toutes les obligations bancaires ?
Les obligations subordonnées ne devraient pas être détenues par des particuliers car, après les actions, elles sont utilisées en priorité dans un bail-in.
Pour d’autres raisons, les obligations subordonnées émises par une banque ne devraient pas non plus être détenues par d’autres banques. En effet, une banque A détenant les dettes subordonnées d’une banque B, pourra souffrir des difficultés rencontrées par B quand sa créance sera diminuée, à cause d’un bail-in.
Ces règles d’investissement constituent la principale pièce manquante au dispositif visant à réduire les risques, qui est presque achevé.
Le paquet bancaire octroie des pouvoirs assez conséquents aux superviseurs nationaux; n’est-ce pas dommage dans la mesure où l’objectif de l’Union bancaire est d’obtenir un maximum d’harmonisation? Pourquoi ne pas établir une même règle pour tous les pays ?
Il est difficile d’appliquer une même règle dans tous les pays, car les systèmes financiers se sont forgés au travers d’une histoire différente d’un pays européen à l’autre. Par exemple, les régimes d’insolvabilité sont très différents selon les pays ; c’est l'une des raisons pour lesquelles les instruments financiers et la réglementation qui leur est attachée diffèrent d’un pays à l’autre. Ainsi, il aurait été inconcevable d’instaurer que seul un instrument peut être comptabilisé dans le ratio MREL ; à l’inverse, le régulateur a prévu une certaine diversité pour les instruments éligibles au MREL.
Si nous voulons aller plus loin dans le sens d’une harmonisation, il faudrait que les pays européens adoptent un même régime de faillite et un même droit de la propriété. Aujourd’hui, par exemple, les difficultés que rencontre un prêteur, qui a pris un collatéral et qui – en cas de non-remboursement du prêt – souhaite réaliser le droit afférent à ce collatéral, sont très inégales d’un pays à l’autre. Dans certains pays, il ne sera pas facile pour ce prêteur d’aller devant une cour, de faire vendre le collatéral en son nom et de conserver le fruit de cette vente en tant que substitut au remboursement du prêt. Cette situation hétérogène implique que la valeur des instruments financiers qui reposent sur du collatéral varie d’un pays européen à l’autre.
Concernant le pouvoir octroyé aux superviseurs nationaux, il semble que ces acteurs soient mieux placés que d’autres pour savoir ce qui peut ou ne peut pas être fait. Toutefois, de façon générale, le pouvoir des superviseurs nationaux a été largement éliminé pour ce qui concerne les grandes banques. Pour ces établissements, la BCE est aux commandes. Pour les établissements de plus petite taille, le superviseur national conserve une position forte : même s’il doit se référer à un cadre législatif établi à l’échelle européenne, c’est à lui de l’adapter à une réalité nationale. Cette possibilité d’adaptation est indispensable aujourd’hui, car les secteurs bancaires sont très différents d’un pays à l’autre. Mais à l’avenir, si les modèles bancaires se ressemblent davantage et si les banques opérant à travers l’Europe se multiplient, alors, l’harmonisation de la régulation et de la supervision pourra être plus forte.
Que pensez-vous des avancées réalisées sur la question des NPL ?
Les pays européens sont maintenant dotés de standards communs pour déterminer à quel moment un prêt devient non performant. Les critères concernent souvent le remboursement et en pratique, ce n’est pas facile à contrôler quand on est à l’extérieur de l’établissement. Prenons l'exemple d'un particulier qui emprunte 1 million d’euros et doit verser annuellement à la banque 10 000 euros d’intérêts. Il dispose de deux façons de réaliser ces remboursements : soit il verse les 10 000 euros et la banque enregistre cette somme comme un revenu ; soit la banque crédite le compte du particulier du montant des intérêts, ce qui vient gonfler le montant de la créance. Dans le second cas de figure, le prêt peut devenir non performant sans que cela soit reflété dans la comptabilité de la banque. Mesurer les NPL est loin d’être aisé, car il faut faire la différence entre une extension de crédit, une augmentation du montant du crédit et un non-remboursement. Donc malgré les standards communs que les Européens ont adoptés pour définir ce qu’est un NPL (absence de paiement des intérêts pendant un période donnée), il demeure très difficile d’harmoniser la qualité des NPL.
Voulez-vous dire qu’il y a encore beaucoup à faire en matière de NPL ?
Tout à fait, et la question porte aussi sur ce que les banques doivent faire, une fois identifié un montant important de NPL. Il semble qu’en Italie, par exemple, les banques aient été autorisées à conserver ces NPL pendant plusieurs années sans dépréciation de ces actifs. C’est pourquoi l’exposition des banques italiennes à ces actifs a augmenté très rapidement. Aujourd’hui, l’exposition décroît, car le régulateur a porté son attention sur ces actifs et cherche à en connaître la vraie valeur. D’autres pays ont toujours appliqué l’interprétation la plus stricte de ce que doit être la valeur d’un prêt. Harmoniser ces différentes pratiques est difficile quand il existe un important stock de NPL dans un pays. En effet, il n’est pas question de mettre en danger la stabilité du système financier. Mais à terme, ce que je souhaite, c'est une réelle harmonisation des pratiques en matière de NPL.
À paraître : la suite de cette interview paraîtra dans Banque et Stratégie, mars 2019.
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1 Non Performing Loans.
