Cet article appartient au dossier : Dette Covid : faut-il la rembourser ?.

Indicateurs

Dépenses et dettes publiques : changer de paradigme

La crise actuelle devrait être l’occasion de remettre en cause la pertinence des indicateurs et des règles utilisées pour limiter la dette depuis des décennies, alors que les critères de Maastricht sont aujourd’hui incohérents et contre productifs. Mettre en œuvre des propositions alternatives viables permettrait de retrouver des leviers d’actions et de financer la transition écologique.

Dépenses et dettes publiques

L'auteur

  • Oriane Wegner
    • Spécialiste de régulation financière
    • Membre
      Institut Rousseau
  • Nicolas Dufrene
    • Haut fonctionnaire
    • Economiste
    • Institut Rousseau
      Président

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°398

Dette Covid : Faut-il la rembourser ?

En 2021, le déficit public atteindra 8,5 % du produit intérieur brut (PIB) et la dette publique au moins 122 % du PIB à la fin de l'année. Un niveau inédit qui a poussé le gouvernement à créer une Commission sur l’avenir des finances publiques. Sa réflexion semble pourtant déjà bornée par les déclarations des ministres et responsables économiques qui affirment que, si l’endettement public est nécessaire pendant la crise, il faudra rapidement revenir à une trajectoire de « maîtrise » de la dette. Or, ne faudrait-il pas plutôt saisir l’occasion pour nous interroger sur la pertinence des indicateurs et des règles que nous utilisons pour limiter la dette publique ainsi que sur l’efficacité des mesures d’austérité budgétaires menées depuis plusieurs décennies pour respecter les limites fixées par les traités européens ? L’aspect idéologique de cette approche de la dette et de la dépense publique a conduit une partie des économistes et décideurs publics à ignorer les alternatives viables qui existent pour assurer un haut niveau d’investissement, qu’exige notamment la transition écologique, tout en générant une dette soutenable.

Repenser la mesure de la soutenabilité de l’endettement des États

La règle de 60 % d’endettement et de 3 % de déficit public, énoncée par le traité de Maastricht en 1992 comme « critères de convergences » entre les pays de l’Union Européenne, repose sur des hypothèses désormais invalides. À l’époque où le traité a été élaboré, la dette publique française s’élevait à 40,2 % du PIB et le taux de croissance estimé était de 5 % (3 % de croissance réelle et 2 % d’inflation). Ainsi, imposer un maximum de 3 % du PIB de déficit public aboutissait à une dette maximale de 60 %. Cependant, et comme le souligne un rapport du FMI en 2015 [1], les critères de Maastricht s’avèrent incohérents dans le contexte actuel où le taux de croissance s’élève à moins de 2 % et où l’inflation est proche de 0 %. Ces indicateurs ne sauraient donc être de bons guides pour gouverner notre trajectoire de finances publiques.

Ils s’avèrent en outre contre-productifs en période de crise. En 2009, lorsque la crise économique et financière toucha l’Europe, les déficits nationaux plongèrent mais les critères du pacte de stabilité ont conduit les États à resserrer trop rapidement leurs dépenses publiques, ce qui a fait rechuter le continent européen dans la récession dès 2011. C’est également à cette période que l’Europe s’est dotée d’instruments budgétaires encore plus contraignants tels que les règlements dits « six pack » en 2011 et « two pack » en 2013. La solidarité céda ainsi le pas à la surveillance et à la rigueur. Nous payons encore aujourd’hui cette erreur, bien que la crise de la Covid-19 ait conduit à suspendre ces règles (et non pas à les abandonner), ainsi qu’à opérer une timide mutualisation européenne de certains emprunts. Ces critères ont en revanche parfaitement rempli leur fonction initiale : celle de maintenir les dépenses publiques sous un contrôle strict. Faut-il rappeler que la règle des 3 % de déficit avait d’ailleurs été instaurée par F. Mitterrand à son arrivée au pouvoir en 1981 pour justifier de refuser les dépenses des ministères [2] ?

Cette obsession de la dépense publique a fait une victime collatérale : depuis plus de dix ans, l’investissement public s’est dangereusement affaibli. En France, il n’avait pas encore retrouvé, en 2020, son niveau de 2009. Pire encore : alors que les États européens peuvent pour la plupart s’endetter à taux négatifs depuis 2015, ceux-ci n’en ont pas profité pour investir mais au contraire pour se désendetter (très fortement dans le cas de l’Allemagne) ou pour stabiliser leur dette (cas de la France). En moyenne, la dette publique des États européens s’est réduite de 90 % à 84 % sur cette décennie. On peut donc craindre que les taux négatifs ne suffisent pas à relancer l’investissement public après la crise sanitaire, encore moins à trouver 80 à 100 milliards d’euros supplémentaires par an pour financer la transition écologique. D’ores et déjà, les gardiens de la dette publique [3] réfléchissent à des solutions de désendettement qui pourraient miner la reprise, tels que le cantonnement.

C’est ignorer que la gestion des finances publiques entre dans une nouvelle ère : les taux négatifs sont en effet l’œuvre quasi exclusive de la BCE qui a fixé son taux directeur à un niveau plancher et a multiplié les achats d’actifs. Un retour en arrière semble difficilement envisageable à court ou moyen terme. Dès lors, le déficit et le stock de dette n’ont plus aucune valeur explicative puisque la dette a quasiment doublé en valeur en vingt ans, tandis que la charge de la dette s’est affaissée pour ne plus représenter que 38 milliards d’euros en 2020. Focaliser le pilotage sur la charge de la dette serait un premier pas pour atténuer les biais austéritaires liés à ces critères d’encadrement des finances publiques.

On peut réfléchir encore plus avant à la structuration du système de financement. Jusqu’à la fin des années 1970, l’État s’endettait principalement en collectant les ressources de son réseau d’épargnants. Ce circuit du Trésor a permis de financer la reconstruction de la France d’après-guerre via une dette « non négociable » et « administrée », qui n’était donc pas soumise aux aléas des marchés financiers et dont l’État décidait le volume et le taux. La disparition progressive de ce circuit du Trésor, au cours des années 1970, et des mécanismes d’avances remboursables ou non remboursables de la Banque de France à l’État ont conduit l’État à s’endetter sur les marchés à des taux d’intérêt très souvent supérieurs aux taux de croissance (entre 1980 et 2010, à l’exception de trois années, les taux d’intérêt ont été systématiquement supérieurs au taux de croissance nominale), bien que cette tendance s’inverse actuellement sous l’effet des taux négatifs. Il est pourtant nécessaire de rappeler que la seule véritable « règle d’or » en matière de finances publiques devrait être d’investir tant que le taux d’intérêt est inférieur au taux de croissance espéré. Cela permettrait d’éviter des solutions désastreuses pour l’économie comme l’hypothèse d’un cantonnement de la dette Covid.

Cantonner la dette Covid, un poids supplémentaire sur l’économie française

Le cantonnement de la dette publique issue de la crise est une des pistes de réflexion privilégiée du Gouvernement et de la commission sur l’avenir des finances publiques. Cela signifie qu’un fonds spécial serait mis en place pour isoler et rembourser cette dette. C’est une « solution » déjà éprouvée dans le cadre de la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) qui a justifié la création d’une nouvelle taxe, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Mais elle pèserait davantage sur l’économie française qu’une dette publique « pure » que l’on pourrait faire rouler indéfiniment, puisqu’elle nécessite la création ou l’affectation d’une recette fiscale particulière. Le cantonnement est donc incompatible avec la promesse de ne pas augmenter les impôts, sauf à ce qu’une partie de la recette fiscale soit détournée de son emploi actuel pour abonder ce fonds. La variable d’ajustement portera ainsi sur les dépenses publiques, justifiant ainsi des réformes réduisant l’ampleur de la solidarité publique, telles que celles du système de retraite et de l’assurance chômage.

Cette approche est pourtant contestable : selon le principe des multiplicateurs, la diminution des dépenses publiques ou l’augmentation des impôts risqueraient de freiner la consommation des ménages par la baisse des aides sociales, d’augmenter le nombre de chômeurs en raison d’une réduction des effectifs dans la fonction publique, et d’affaiblir la croissance du pays. Le FMI, dans une note de 2016 [4], relève ainsi que les épisodes de contraction budgétaire se sont plutôt traduits par des chutes que par des hausses de la production. Les politiques de contraction budgétaire ont en outre des conséquences sociales et écologiques indéniables. Ainsi, l’épidémiologiste britannique M. Marmot a démontré que les politiques de contraction budgétaire menées depuis 2008 au Royaume-Uni ont creusé le fossé qui sépare les plus riches des plus pauvres en matière d’espérance de vie [5]. À l’heure d’une crise sociale, sanitaire et écologique majeure, il est au contraire nécessaire que l’État assume la responsabilité des investissements d’avenir.

Retrouver des leviers d’action et d’investissement

Des propositions alternatives viables aux solutions fondées sur la réduction des dépenses publiques ou la hausse de la fiscalité ont été exposées. D’abord, les banques publiques d’investissement représentent un puissant outil de financement, conçu pour financer des secteurs délaissés par le marché par faute de rentabilité ou en raison d’un risque financier trop important, alors que ces activités présentent un intérêt social, environnemental, économique ou stratégique indiscutable. Augmenter le capital des principales banques publiques d’investissement leur permettrait à ce titre, via l’effet de levier, de mobiliser d’importants capitaux dans l’économie [6].

La situation sociale et écologique exceptionnelle doit également nous conduire à envisager des solutions qui dérogeraient aux règles traditionnelles de la politique monétaire. Il s’agit notamment de mettre en œuvre un mécanisme ciblé de financement monétaire de la transition écologique, par l’introduction de monnaie libre, c’est-à-dire sans dette associée, créée par la banque centrale au profit des États, des banques publiques d’investissement ou d’un fonds ad hoc pour contourner l’interdiction de financement monétaire des États par la BCE [7]. Cette proposition ne saurait être pleinement confondue avec celle de l’helicopter money qui conduit à distribuer un même volume de monnaie à tous les citoyens sans distinction, ce qui ne participe pas à la réduction des inégalités ni ne permet de modifier les formes de l’activité économique vers un système plus durable. Mobiliser dans un cadre monétaire les réflexions d’Elinor Ostrom sur la gouvernance des communs, permet en revanche d’envisager l’introduction ciblée de monnaie libre de dettes, dont le volume et la destination seraient discutés de manière démocratique, afin de financer directement des investissements utiles pour la société et générateurs de revenus futurs tout en maîtrisant réellement la dette publique à long terme.

 

[1] « Reforming Fiscal Governance in the European Union », IMF Staff discussion note, 2015.

[2] Guy Abeillle, « À l'origine du déficit à 3 % du PIB, une invention 100 % française », Entretien à La Tribune, octobre 2010.

[3] Institut Rousseau, « Dette publique : qui gardera les gardiens ? », novembre 2020 : https://www.institut-rousseau.fr/dette-publique-qui-gardera-les-gardiens/.

[4] Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani et Davide Furceri, 2016, « Le néolibéralisme est-il surfait ? », FMI.

[5] Marmot Michael, « Health Equity in England: The Marmot Review 10 years on », BMJ 2020.

[6] Voir notamment : Nicolas Dufrêne, « Comment bpifrance pourrait devenir sans attendre la banque française du climat ? », juin 2019 : https://alaingrandjean.fr/2019/06/03/bpifrance-pourrait-devenir-attendre-banque-francaise-climat/.

[7] N. Dufrêne, A. Grandjean, Une monnaie écologique, Odile Jacob, février 2020.

 

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