Comment la mise en place du Mécanisme de surveillance unique s’est-elle passée sur le plan opérationnel, depuis votre prise de poste, au niveau des moyens alloués, des relations avec les superviseurs nationaux et les banques supervisées ?
Nous avions tous la conviction que nous étions en train de créer quelque chose de nouveau et d’ambitieux. Les travaux préparatoires réalisés par la Banque Centrale Européenne (BCE), plusieurs mois avant la mise en place du Mécanisme de supervision unique (MSU), ont permis d’en assurer le lancement optimal. À cette préparation se sont ajoutés le travail, l’engagement et l’enthousiasme de tous les acteurs, tant au niveau de la BCE qu’au niveau des Autorités nationales compétentes (ANC). En janvier 2014, quand je suis arrivée à la BCE, le MSU s’apparentait à une petite start-up au sein d’un puissant incubateur, la BCE. Dans ce cadre, le soutien des fonctions de support de la BCE (statistiques, ressources humaines, services informatiques…) a été capital pour que les activités du MSU puissent démarrer début novembre 2014 et que la nouvelle autorité de supervision soit immédiatement et parfaitement opérationnelle. Quant aux ANC, elles ont apporté une très large part des ressources humaines et de la connaissance des banques sans lesquelles un démarrage aussi rapide n’aurait pas été possible. Ainsi, les premiers superviseurs qui nous ont rejoints courant 2014 étaient majoritairement recrutés au sein des ANC, avec bien sûr un impact fort sur leurs organisations respectives, dans un contexte de pénurie de ressources. Le lancement début 2014 du vaste exercice d’évaluation globale des 130 plus grandes banques de la zone euro a été, de fait, un exercice de cohésion d’équipe particulièrement puissant. Il nous a permis au surplus d’avoir un premier test grandeur nature de notre « manuel de supervision » et de nos méthodes de travail. Cet exercice a aussi été un fantastique accélérateur dans la connaissance des banques que nous allions superviser. Les équipes de supervision conjointes et celles en charge des fonctions horizontales ont été mises en place courant 2014. Plusieurs groupes de travail ont été formés pour finaliser nos méthodologies. Au niveau décisionnel, le Comité de Supervision s’est réuni à un rythme bimensuel dès le début 2014. En ce qui concerne les moyens alloués, l’estimation des besoins courants réalisée en 2013 a été affinée après 12 à 18 mois de fonctionnement. Le cadre dans lequel nous opérons est désormais relativement stable, les moyens alloués étant maintenant ajustés sur la base des gains de productivité et des nouvelles tâches allouées au MSU, par exemple, à la suite du Brexit.
Comment vous êtes-vous entourée ?
Concernant mon entourage professionnel le plus proche, j’ai porté une attention toute particulière au recrutement du Secrétaire du Comité de Supervision, qui joue un rôle essentiel dans la coordination et la bonne organisation du processus décisionnel. J’ai en outre choisi mon conseiller personnel et mes deux assistantes rapidement, au sein d’un pool de candidats internes à la BCE. L’attribution des autres postes a suivi la procédure classique résultant des règles de recrutement de la BCE. Nous avons reçu plusieurs milliers de candidatures. Outre la qualité des dossiers, facilitée par la forte compétition, une attention particulière a été apportée à la diversité, à la fois en termes de pays d’origine, d’âge, de genre et de parcours professionnel, car il était important que nous puissions bénéficier de l’expertise de professionnels venant aussi bien du secteur public que du secteur privé.
Quelles sont les difficultés que vous avez rencontrées et comment les avez-vous surmontées ?
Au-delà des contraintes de calendrier et du défi logistique immense que j’ai évoqués, les principales difficultés ont été liées à l’ajustement des méthodes de travail et des « cultures de supervision ». Cela a pris un peu de temps, mais les travaux menés en amont par le groupe de travail initié par la BCE ont permis à chacun de comprendre que nous devions tous changer, sur un point ou sur un autre, pour que le MSU soit à la hauteur des attentes suscitées. Nous avons fait ensemble le choix d’adopter les meilleures pratiques de supervision existant au sein de la zone euro, et même au-delà (au Royaume-Uni et États-Unis par exemple). Cette approche a été bénéfique pour tous : elle a permis d’améliorer rapidement la supervision et a constitué un formidable outil d’intégration.
Le MSU est-il aujourd’hui entièrement opérationnel ou estimez-vous qu’il reste encore des ajustements à réaliser ?
Le MSU est pleinement opérationnel depuis son lancement le 4 novembre 2014. Cependant des ajustements ont été nécessaires par la suite, et seront toujours nécessaires, pour mener à bien notre mission dans un environnement financier où les changements sont rapides et importants. Ainsi, le Brexit constitue un nouveau défi pour les superviseurs européens : il nous faut à la fois préparer la relocalisation d’établissements bancaires du Royaume-Uni en zone euro mais aussi en anticiper l’impact sur les groupes bancaires que nous supervisons et qui sont présents au Royaume-Uni. Nous devons par ailleurs accueillir le groupe Nordea, dont le siège était en Suède, qui a pris la décision de se relocaliser en zone euro. Plus récemment, la Bulgarie a fait part de son souhait d’entrer en coopération rapprochée avec le MSU, ce qui représente également un défi important et inédit. Le MSU doit donc rester agile et conserver une forte capacité d’adaptation aux développements de toute nature, susceptibles d’affecter la situation des banques qu’il supervise ainsi que son fonctionnement.
Estimez-vous qu’il existe aujourd’hui une distance suffisante entre contrôlés et contrôleurs ?
Je ne pense pas que la distance entre contrôlés et contrôleurs ait eu besoin d’être modifiée. Au contraire même, je dirais qu’une bonne supervision ne peut exister que si un dialogue rapproché existe entre contrôleurs et contrôlés. En revanche, une certaine distance dans la prise de décision, entre d’une part, les superviseurs et, d’autre part, les autres acteurs susceptibles d’interférer avec cette prise de décision, du fait de biais nationaux ou de contraintes politiques par exemple, est souhaitable. À cet égard, avec le MSU, nous combinons le meilleur des deux mondes : la connaissance approfondie de leurs systèmes bancaires par les superviseurs nationaux, et la distance – et donc la plus grande indépendance – dans la prise de décision, confortée par le mandat européen des membres du conseil de surveillance.
Quel bilan faites-vous aujourd’hui des cinq années passées à ce poste ? Quels ont été les chantiers les plus complexes ? Quel est celui dont vous êtes le plus fière ? Quels sont ceux qui restent en cours ?
Cinq ans après sa mise en place, tous les agents qui travaillent pour le MSU, à Francfort, à Paris, ou dans un autre pays de la zone euro, peuvent être très fiers de tous les chantiers que nous avons menés à bien. L’objectif est toujours le même : le renforcement de la solidité des banques, particulièrement nécessaire après la crise que nous avons connue, et dont les effets continuent à se faire sentir en Europe bien au-delà de la sphère financière. Les banques supervisées par le MSU sont aujourd’hui bien plus résilientes qu’il y a cinq ans, avec davantage de fonds propres, de surcroît de meilleure qualité, et des règles de liquidité largement renforcées.
Plusieurs chantiers particulièrement complexes ont été couronnés de succès. Je pense notamment à l’évaluation globale des bilans bancaires lancée en 2013. Cet exercice ambitieux nous a conduits à évaluer, dans un temps très restreint, la solidité des 130 groupes bancaires les plus importants de la zone euro. Les équipes impliquées, composées de collaborateurs de la BCE et des ANC, ont dû apprendre rapidement à travailler ensemble, ainsi qu’avec les banques qu’elles allaient superviser par la suite. Je pense également au premier pilier 2 véritablement européen (défini en 2015, pour application en 2016), à la définition et la mise en œuvre de notre politique en matière de créances douteuses (le stock est passé de 1 trillion environ fin 2014, à 657 milliards au T2 2018) et enfin à la préparation du Brexit.
En dépit de ces succès et de débuts prometteurs, il reste beaucoup à faire. En particulier, comme vous pouvez le noter, nous ne sommes pas au bout de nos peines en ce qui concerne le stock de créances douteuses. Par ailleurs, la profitabilité des banques européennes reste insuffisante. Le projet, très lourd mais très nécessaire, de revue des modèles internes utilisés pour le calcul des fonds propres avance conformément à nos attentes et à notre calendrier, mais n’est pas encore achevé. C’est la même chose en ce qui concerne un autre chantier stratégique : la préparation des banques dans leur transition vers le Brexit. Enfin, mais ceci n’est pas du ressort du MSU, l’achèvement de l’Union bancaire, par l’harmonisation plus complète de la réglementation, et par la mise en place d’un système commun de garantie des dépôts, me semble indispensable.
En mars dernier, vous avez annoncé vouloir « examiner de près les systèmes de rémunération pour voir s'ils sont propices à une gestion saine et prudente des banques ». Avez-vous pu agir en ce sens ces derniers mois ?
La rémunération des dirigeants constitue en effet un élément clé que les équipes de supervision conjointe analysent, notamment dans le cadre du pilier 2. Il s’agit en particulier d’examiner dans quelle mesure les politiques de rémunération définies sont cohérentes avec la stratégie des banques, leurs valeurs et leurs intérêts sur le long terme. C’est donc un travail de fond, et nous devons nous assurer que les banques conservent constamment en mémoire ces principes. Ainsi, la BCE publie chaque année une recommandation rappelant aux banques l’importance de leur politique de rémunération, laquelle conditionne aussi, de fait, leur solidité financière. Nous le ferons une nouvelle fois cette année. Nous avons également lancé une analyse transversale des pratiques des banques du MSU en termes de rémunération, afin de les comparer entre elles ainsi qu’avec les pratiques des banques hors zone euro. Ces résultats viendront appuyer nos contributions aux travaux réalisés au niveau international, comme par exemple au sein du groupe de travail « Rémunération » du Conseil de stabilité financière, mais également au niveau européen au sein de l’Autorité Bancaire Européenne.
Que répondez-vous aux banques qui parfois se plaignent d’une overdose de reporting réglementaire ?
C’est un souci que nous prenons en compte, même s’il ne dépend pas seulement de nous. Depuis le lancement du MSU il y a cinq ans, nous avons travaillé avec les ANC pour remédier aux doublons qui subsistent en termes de reportings réglementaires. Par ailleurs, lors de la mise en place du Mécanisme de Résolution Unique (SRM), nous avons décidé de partager nos bases de données avec le SRM, afin d’éviter que les banques ne soient contraintes à des obligations de reportings redondantes. Nous avons ainsi limité les contraintes imposées aux banques. De surcroît, le principe de proportionnalité s’applique en termes d’obligations de reporting des banques non significatives, et un reporting très simplifié est appliqué pour celles disposant d’un total actif inférieur à 3 milliards d’euros. Néanmoins, il convient ici de souligner qu’une bonne supervision ne peut être conduite sans des données suffisantes et de bonne qualité. Notre époque de digitalisation rapide offre de nouvelles perspectives à cet égard.
Quelles seront les priorités pour la nouvelle mandature ? L’« autorité européenne de lutte antiblanchiment » que vous avez appelée de vos vœux devrait-elle par exemple constituer, selon vous, une priorité pour votre successeur ?
Nous ne raisonnons pas en termes de mandature, mais en termes de priorités pluriannuelles de supervision. Celles-ci sont révisées chaque année en fonction des développements observés. Trois priorités ont été définies pour 2019 : le risque de crédit, la gestion des risques, et enfin les risques dits à dimensions multiples. Concernant le risque de crédit, nous allons poursuivre le chantier de réduction du stock des créances douteuses engagé en 2016, mais également analyser de façon plus approfondie les critères utilisés par les banques pour l’octroi de leurs crédits. Par ailleurs, concernant la gestion des risques de manière plus générale, nous allons poursuivre plusieurs chantiers lancés ces dernières années. Je pense ainsi à la revue des modèles internes et à l’amélioration de la gestion par les banques de leur risque de liquidité. Un stress test sera réalisé en 2019 pour mesurer de façon plus approfondie la capacité des banques à résister à un choc sévère de liquidité. Enfin, certains risques dits à dimensions multiples recevront une attention particulière : je pense ici aux conséquences induites par le Brexit, ou encore aux risques liés aux opérations de marché dans le cadre d’une action engagée depuis plusieurs années déjà.
En ce qui concerne la lutte contre le blanchiment, les législateurs ont décidé de ne pas confier cette responsabilité au MSU lors de sa création. Ce n’est donc pas un sujet qui peut figurer dans la liste des priorités de mon successeur. Le MSU va continuer à faire ce qu’il fait depuis sa création, à savoir tenir compte du risque de blanchiment d’argent dans le cadre de ses décisions prudentielles : évaluation de l’honorabilité et de la compétence, autorisations, pilier 2… Néanmoins, la multiplication ces derniers mois en Europe de scandales bancaires impliquant des affaires de blanchiment souligne la nécessité de mettre en place, le plus rapidement possible, un dispositif de prévention efficace en Europe. Cela commence, de mon point de vue, par un renforcement du cadre législatif, sous la forme d’une réglementation « regulation » européenne, et pas sous la forme de directives qui doivent ensuite être transposées en droit national, mais le sont de façon très différente d’un pays à l’autre. À terme, il me semble qu’une autorité européenne dédiée doit être mise en place avec les moyens, le mandat et les capacités nécessaires. Celle-ci pourrait s’inspirer de ce qui a été fait avec le MSU, à savoir une autorité centrale européenne coopérant de manière rapprochée avec les autorités nationales compétentes, en s’appuyant sur un cadre réglementaire unique. Pour l’instant, la Commission européenne a proposé que le mandat de l’Autorité bancaire européenne soit révisé afin d’inclure la lutte contre le blanchiment au nombre de ses missions.
Quelles qualités et compétences vous semblent les plus indispensables au poste que vous avez inauguré et occupé pendant cinq ans ?
Au-delà de la forte capacité de travail, de la rigueur et plus généralement de l’engagement personnel que requiert toute fonction exécutive, il me semble qu’une des qualités essentielles pour présider le MSU réside dans une détermination sans faille à appliquer les meilleures pratiques de supervision bancaire. Cette fonction requiert également d’adhérer aux valeurs européennes et de coopérer avec les autres autorités européennes que sont notamment le Mécanisme de résolution unique, l’Autorité bancaire européenne et la Commission européenne.
