Crise du Covid-19 : l’épreuve du feu pour les réformes bancaires post 2008

La crise du Covid-19 s’est d’ores et déjà transformée en crise économique profonde. Au-delà des turbulences financières du mois de mars, se transformera-t-elle aussi en crise bancaire et financière ? Cela va dépendre à la fois du soutien dont les banques bénéficient, de celui qu’elles-mêmes apportent à l’économie, et de leur capacité à absorber les pertes qui vont inévitablement se présenter. Une véritable épreuve du feu pour les réformes conduites à la suite de la crise de 2007-2008, qui donnera l’occasion soit de s’en féliciter, soit au contraire d’en déplorer l’insuffisance…

Incontestablement, les banques sont bien soutenues par les banques centrales et les États. Celles de la zone euro n’ont pas à se plaindre du flot de liquidité mis à leur disposition par la Banque centrale européenne (BCE). Les programmes de refinancement de long terme des banques, annoncés par la BCE les 12 mars et 30 avril (LTRO [1] , TLTRO [2] , PELTRO [3] ), devraient a priori écarter le risque d’illiquidité des banques de la zone euro. Les LTRO se feront à taux négatifs et sans limite de montants jusqu’en juin 2020. Les TLTRO (opérations de refinancement à plus long terme ciblées), qui suivront à partir de juin 2020 jusqu’en juin 2021, permettront aux banques maintenant leur octroi de crédit de se refinancer à taux négatifs (à 25 points de base en dessous du taux des facilités de dépôts actuellement à - 0,5 %). Quant aux PELTRO, annoncés le 30 avril pour débuter à partir du 19 mai, ils permettront aux banques non éligibles aux TLTRO de se refinancer à un taux d’emprunt fixe de -0,25 %. Les plans d’aide budgétaire, en soutenant l’économie, viennent également soutenir les banques, plus indirectement, en limitant les pertes auxquelles elles auront à faire face. L’accord de l’Eurogroupe du 9 avril mobilisant le Mécanisme européen de stabilité (MES), la Banque européenne d’investissement (BEI) et le plan SURE de la Commission européenne (lignes de crédits aux États pour aider à financer le chômage partiel et le secteur de la santé) joue dans ce sens, tout particulièrement les 200 milliards d’augmentation de la capacité de crédit de la BEI qui viendront compléter les prêts bancaires aux PME.

Ce soutien est censé faciliter celui des banques elles-mêmes vis-à-vis de leurs clients. De même que la flexibilité prudentielle décidée par les autorités de surveillance. La décision annoncée par la BCE, le 12 mars, d’autoriser les banques à utiliser pleinement leurs coussins de fonds propres et de liquidité, ainsi que celles de l’Autorité bancaire européenne (ABE) d’assouplir le temps de la crise le traitement des prêts non performants (classification plus souple, moindre provisionnement), de limiter le reporting d’informations prudentielles, de reporter les exercices de stress test visent, en effet, à ce que les banques soient en mesure d’apporter le meilleur soutien possible à leurs clients, ménages et entreprises, dont l’activité est profondément affectée par la crise sanitaire.

Besoins de l'économie

Pratiquement rien, cependant, ne vient lier le soutien dont les banques bénéficient à celui qu’elles-mêmes peuvent apporter à l’économie. Concernant l’accès à la liquidité, la conditionnalité des TLTRO, qui se limite au maintien de l’activité de crédit, est désormais aisément contournable par les PELTRO. Concernant les dispositions d’assouplissement prudentiel, la seule contrepartie pour le moment tient à l’injonction non contraignante formulée de concert par la BCE et l’ABE de suspendre la distribution de dividendes à leurs actionnaires, de façon à ce que la mise en réserve des bénéfices correspondants vienne augmenter les fonds propres plutôt que la rémunération des actionnaires. Les autorités ne devraient-elles pas, au contraire, renforcer leur vigilance quant à l’orientation de l’activité des banques vers les besoins de l’économie, vérifier la bonne répercussion à l’économie réelle du soutien dont les banques bénéficient, tant sur le volume que sur les prix des services offerts à la clientèle de détail (particuliers, indépendants, PME, etc.) ? La question se pose d’autant plus que la résilience des banques dépendra grandement de l’état de santé de l’économie réelle, qui dépendra elle-même en partie du soutien des banques.

La flexibilité voulue par les autorités prudentielles le temps de cette crise sanitaire n’est pas sans fondement pour autant. Elle reflète un dilemme.

D’un côté, en effet, il leur faut éviter que les contraintes prudentielles – comme aussi d’ailleurs les normes comptables sur lesquelles elles n’ont toutefois pas la main – exercent un effet procyclique, en l’occurrence dépressif : les contraintes prudentielles sont plus « mordantes » lorsque le bilan des banques se dégrade, ce qui vient limiter la capacité de réponse de ces dernières aux besoins de liquidités de leurs clients. Assouplir à ce moment-là les exigences prudentielles se justifie bien par le souci de préserver au mieux leur capacité de réponse. Mais, d’un autre côté, les contraintes prudentielles sont aussi des coussins de sécurité, qui permettent aux banques d’amortir le choc. C’est typiquement le cas des fonds propres qui constituent au bilan des banques des coussins d’absorption des pertes. De ce point de vue, encourager la réduction de ces coussins revient à réduire la capacité de résistance des banques et donc, in fine, à dégrader leur capacité de réponse aux besoins de l’économie. L’évolution du risque d’insolvabilité des banques est donc incertaine.

Tous deux issus des accords de Bâle III, le coussin de conservation (2,5 % des 10,5 % du ratio réglementaire de fonds propres) et le coussin contracyclique (de 0 à 2,5 % de fonds propres supplémentaires en fonction du cycle financier) sont censés atténuer le dilemme. Ils peuvent en effet être dégonflés quand la situation économique et financière le justifie, ce qui est bien entendu actuellement le cas, en préservant le coussin de base.

Le coussin de conservation concerne toutes les banques, puisqu’il fait partie du standard de fonds propres qui s’est imposé depuis Bâle III. Notons toutefois que, s’il se dégonflait, comme l’autorisent les autorités prudentielles le temps de la crise, les ratios de fonds propres (pondérés par les risques) retomberaient à des niveaux proches ou en dessous de ceux d’avant 2008, autour de 8 %, et ceux non pondérés (ratio de levier) potentiellement en dessous de 3 %. Tout le rehaussement obtenu à la suite des accords de Bâle III (v. Graphique 1) serait alors perdu.

Quant au coussin contracyclique, il ne concerne pas toutes les banques, puisque son activation, du ressort des autorités nationales, n’avait pas été décidée partout [4] . Face à la pandémie du Covid-19 et à la nécessité de contrer une phase dépressive pour l’activité bancaire, les autorités compétentes ont d’ores et déjà annoncé pour la plupart, comme l’a fait le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) en France le 1er avril dernier, qu’elles l’abaissaient à 0 %. Cependant, étant donné que les coussins contracycliques étaient faiblement activés et que, même s’ils l’avaient été au maximum, leur taux n’aurait pas dépassé 2,5 %, la marge obtenue en les abaissant sera très limitée pour contrer la phase descendante du cycle. D’où la diminution, tolérée le temps de la crise, des coussins de fonds propres, en deçà du sur-coussin macroprudentiel, et potentiellement en dessous du minimum réglementaire de 10,5 %. Le 16 avril 2020, la BCE annonçait clairement une diminution des exigences de fonds propres relatives aux risques de marché [5] .

Prêts non performants

En l’état actuel du niveau des fonds propres au bilan des banques de la zone euro, soit 2 500 milliards d’euros sur 34 000 milliards d’euros de total de bilan (source : bulletin statistique de la BCE), il suffirait que 21 % des 11 700 milliards de prêts à l’économie ne soient pas remboursés pour les faire tomber à zéro. Ce taux de 21 % est certes éloigné de la moyenne des taux de prêts non performants en Europe à la veille de la crise sanitaire, mais, comparé aux 18 % de prêts non performants qu’affichait l’Italie en 2015, dans une période autrement moins compliquée que celle d’aujourd’hui, il n’a malheureusement rien d’invraisemblable (v. Graphique 2). Par bien des aspects, il fournit même une approximation très optimiste. Car il ne tient compte ni des risques de marché (risques de pertes liées aux activités de marché), ni des risques opérationnels (risque de panne informatique, de piratage, d’erreur humaine, etc.), pourtant eux aussi augmentés par la crise sanitaire. Il repose, en outre, sur un calcul simple et agrégé, qui masque des situations individuelles par pays et par établissement nécessairement contrastées. Et il est issu d’un raisonnement statique, qui ne prend nullement en compte les effets de contagion et d’amplification, qui pourraient accélérer l’augmentation des taux de défaut. Bref, il n’est donc pas impensable que les fonds propres d’un certain nombre de banques européennes soient épuisés par les conséquences de la crise sanitaire et qu’il faille gérer une crise d’insolvabilité.

Il faudrait alors enclencher le mécanisme de résolution (MRU), autre volet des réformes bancaires post 2008. Après mobilisation des créanciers des groupes bancaires concernés pour au moins 8 % des pertes, le Fonds de résolution unique (FRU) pourrait alors être mobilisé à hauteur de 40 milliards environ (sa dotation actuelle égale à 80 % des 55 milliards dont il disposera en 2024 lorsque son abondement sera complet), ce qui ne représente cependant qu’à peine 2 % des fonds propres des banques de la zone euro. Un montant bien insuffisant s’il fallait procéder à une recapitalisation de plusieurs groupes bancaires en même temps, alors même que, d’après le Comité européen du risque systémique, la probabilité qu’au moins deux grandes banques européennes fassent défaut a franchi la barre des 5 % au cours du mois de mars 2020 et continue d’augmenter rapidement.

Au cas où le mécanisme de résolution ne suffirait pas, le Mécanisme européen de stabilité (MES) pourrait à son tour contribuer au sauvetage des banques via des recapitalisations directes et indirectes. Mais le pourrait-il suffisamment ? L’instrument de recapitalisation bancaire du MES se limite à 60 milliards d’euros et dans l’accord du 9 avril, rien ne vient préciser quelle part des 500 milliards de capacité totale du MES pourrait servir à aider les banques en difficulté.

Retombées sur le secteur bancaire européen

Et si enfin la combinaison du MRU et du MES se révélait insuffisante, c’est alors le cercle vicieux entre risque bancaire et risque souverain, que l’Union bancaire entendait casser, qui pourrait faire sa réapparition, étant donné que la charge retomberait sur chaque État. Avec au final, le risque d’une nouvelle crise des dettes souveraines en zone euro. Telle pourrait être l’issue, certes la plus défavorable mais pas la moins improbable, des retombées de la crise sanitaire sur le secteur bancaire européen. Un retour à la situation antérieure aux réformes entreprises après 2008 pour rendre le secteur bancaire plus sûr, qui forcerait à constater leur insuffisance. On pourra toujours se consoler en se disant que ces réformes n’avaient assurément pas été dimensionnées pour faire face à un désastre économique comme celui engendré par cette crise sanitaire inédite. Histoire de mieux faire oublier qu’elles n’auraient sans doute même pas été à la hauteur d’une simple réédition d’une crise financière systémique.