En septembre 2011, l'Independant Commission on Banking (ICB), s'inspirant du Rapport Turner de mars 2009, présentait son rapport (Vickers Report) sur la réforme du secteur bancaire. L'ICB proposait un ensemble de réformes, dont une séparation des activités bancaires, afin de promouvoir la stabilité financière et une concurrence accrue dans le secteur de la banque de détail, mais surtout de limiter le coût d'une faillite bancaire. L'ICB recommandait alors la mise en place du cloisonnement des activités de la banque de détail et de la banque d'investissement (ring-fencing), fondée sur une séparation de la comptabilité des établissements et non sur une séparation complète avec la création d'une nouvelle entité. Le cloisonnement repose sur cinq principes, dont trois déterminent l'isolement des activités (les activités mandatées réservées à l'entité cloisonnée, les activités auxiliaires et les activités prohibées) et deux le statut des banques cloisonnées (la séparation légale et opérationnelle, les relations économiques entre les filiales d'un groupe).
En décembre 2011, le gouvernement publiait sa réponse aux propositions de réforme du secteur bancaire présentées 3 mois plus tôt par l'ICB et validait le cloisonnement des activités ainsi que les cinq principes édictés, posant toutefois certaines réserves sur leur définition. Un Livre blanc a été publié en juin 2012, suivi en octobre par un premier projet de réforme. Le projet final du gouvernement, présenté au parlement le 4 février 2013, est toujours en débat.
Nombreux amendements parlementaires
La proposition du gouvernement apparaît quelque peu édulcorée par rapport au projet initial de l'ICB et, selon la Commission parlementaire sur les normes bancaires, repose trop largement sur une législation dérivée (qui sera produite par le Trésor britannique, NDLR). La proposition actuellement débattue au parlement fait donc l'objet de nombreux amendements.
En l'état, le projet de loi du gouvernement est nettement plus souple et moins restrictif que le rapport de l'ICB et repose largement sur le pouvoir discrétionnaire du Trésor.
Les établissements concernés par le cloisonnement sont les institutions britanniques qui exercent au moins une des activités essentielles (activités décrites plus loin), à l'exception des sociétés de crédit immobilier (au sens du Building Society Act de 1986) ou des institutions d'une catégorie exemptée par décret par le Trésor. Le cloisonnement est défini en fonction des activités essentielles, des services essentiels et des activités exclues.
L'activité essentielle concerne la collecte des dépôts des banques britanniques au Royaume-Uni ou ailleurs. Elle peut être étendue à toute autre activité réglementée, par décret du Trésor, si ce dernier estime qu'une interruption de la fourniture des services concernés peut affecter la stabilité d'une partie ou de l'ensemble du système financier britannique ou que la continuité de ces services est mieux protégée s'il s'agit d'une activité essentielle.
Les services essentiels sont ceux liés à l'activité essentielle, c'est-à-dire la fourniture de moyens permettant la collecte des dépôts ou autres versements sur un compte, le retrait d'argent, les découverts ou l'exécution de paiements.
Les activités exclues (prohibées dans la banque cloisonnée qui reçoit les dépôts) sont les activités d'investissement pour compte propre (achat, vente, souscription de valeurs mobilières ou investissements contractuels en tant que mandant). S'agissant plus spécifiquement de la tenue de marché, elle est autorisée au sein de la banque non cloisonnée et donc séparée de l'entité qui reçoit les dépôts. Si cette frontière ressemble à celle que prône le rapport Liikanen, la séparation est toutefois plus souple dans le modèle anglais. En effet, la séparation, au sein d'une filiale, des activités de tenue marché (comme cela est proposé au niveau européen) est considérée par le Royaume-Uni comme un risque pour le secteur bancaire, dans la mesure où cette activité apporte de la liquidité au marché. Le Trésor peut également, par décret, en considérant la protection de la continuité de la fourniture des services essentiels au Royaume-Uni, soit autoriser dans la banque cloisonnée les activités d'investissement pour compte propre (comme la tenue de marché) si elles sont pratiquées dans des circonstances déterminées, soit exclure, de façon générale ou dans des circonstances particulières, toute autre activité du champ de la banque cloisonnée.
Une cloison électrifiée
Afin de dissuader les banques de contourner le cloisonnement, le régulateur (Prudential Regulation Authority) a le pouvoir d'imposer une séparation complète des activités d'un groupe bancaire, ce qui répond au souhait de la Commission parlementaire d'« électrifier » le cloisonnement.
Il reste cependant de nombreux points en débat. L'étendue des pouvoirs ainsi donnés au Trésor et les exemptions potentielles constituent notamment un des points d'achoppement entre le projet du gouvernement et le parlement. De même, sur la question de la vente de produits dérivés, autorisée dans le projet du gouvernement contrairement à la recommandation de l'ICB, le parlement demande des garde-fous (définition de « dérivés simples » dans la législation). Enfin, s'agissant des décisions concernant l'exemption de minimis (taille des établissements pour lesquels le cloisonnement n'est pas nécessaire), le parlement souhaite un pouvoir de contrôle (rapport annuel du régulateur).
Une entrée en vigueur progressive de la réforme est prévue puisque l'échéance que s'est fixée le Royaume-Uni est 2019.
D'autres pays ont mis en place des réformes visant à renforcer l'étanchéité entre les activités bancaires. Aux États-Unis, la règle Volcker (intégrée à la loi Dodd-Franck signée en juillet 2010) prône une logique d'interdiction. Les établissements bénéficiant d'un soutien public (garantie des dépôts du FDIC, accès à la liquidité de la Réserve fédérale) seront soumis à une quasi-interdiction des activités de spéculation pour compte propre ainsi que d'investissement dans les fonds spéculatifs (hedge fund) ou de private equity. En Europe, le rapport Liikanen suit une logique de filialisation des activités les plus risquées et de l'ensemble des activités de trading pour compte propre (dont la tenue de marché). Enfin, en France plus particulièrement, la Loi de séparation et de régulation des activités bancaires, adoptée en Conseil des ministres le 19 décembre dernier, se compose de trois volets principaux, dont l'un préconise une filialisation des activités pour compte propre pour lesquelles la banque prend un risque qui ne correspond pas à une demande ou à un besoin de son client. La filiale, qui reçoit les activités interdites à la maison mère, est strictement cantonnée, considérée comme une contrepartie externe à part entière, avec ses contraintes propres en termes de fonds propres, de liquidité et sans que la maison mère soit impactée par un défaut de la filiale.
A priori, aucun des modèles proposés n'exclut l'autre, mais il est difficile d'évaluer le caractère plus ou moins restrictif de chacun. En effet, en dépit des différentes logiques, les projets de réformes présentent de nombreuses « exemptions à la règle », en raison de la complexité des activités bancaires à « isoler » et des fonctions des banques au sein de l'économie.
