Cercle vicieux banques-États : quelles conséquences économiques et sur la stabilité financière en Europe ?

La détention de titres souverains par les établissements bancaires n’est pas sans conséquences sur le plan de la stabilité financière. Le traitement prudentiel très avantageux qui a cours en Europe accentue le cercle vicieux entre crises bancaires et crises souveraines. Des pistes de réformes peuvent être envisagées.

1. Expositions souveraines

L'auteur

  • Salim Dehmej
    • Chercheur
      Bank Al-Maghrib (Banque Centrale du Maroc)
    • Docteur en économie
      Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

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  • Propositions de pondération

    Propositions de pondération

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°355

Traitement prudentiel de la dette souveraine : le casse-tête de la réforme

La directive CRD 4 qui transpose l’accord de Bâle III dans le droit européen permet aux banques européennes d’affecter des pondérations quasi nulles à toute dette publique européenne. Cela a valu à l’Europe un avis de non-conformité rendu par le Comité de Bâle en décembre 2014 dans son évaluation de l’application de la réglementation bancaire (Regulatory Consistency Assessment Programme – RCAP). En effet, la régulation bâloise, du moins pour l’approche standard, ne tolère un coefficient de pondération nul que pour les titres jugés sans risque (AAA à AA-). À cela s’ajoute le fait que les banques utilisant un modèle interne, sont autorisées à appliquer les pondérations issues de l’approche standard (partial use). De plus, les dettes souveraines bénéficient de deux avantages réglementaires supplémentaires :

  • elles font partie des actifs dont la détention n’est pas soumise à un plafond (limite de concentration) ;
  • elles sont considérées comme entièrement sûres et liquides et, à ce titre, indispensables pour respecter les nouveaux ratios de liquidité. Or la récente crise des dettes souveraines, dont ont souffert plusieurs pays de la périphérie de la zone euro, montre à quel point que le risque de défaut, ne serait-ce que partiel, n’est pas à exclure totalement. Depuis, plusieurs instances (Commission européenne, superviseur bancaire unique, ESRB [1]) appellent à réformer ce traitement préférentiel pour ainsi rompre ou atténuer le cercle vicieux entre les banques et les États.

Les inconvénients d’une pondération homogène quasi nulle

En pratique, les banques peuvent utiliser le traitement préférentiel des dettes souveraines pour réaliser un arbitrage réglementaire lucratif en faveur des obligations souveraines des pays de la périphérie, tout en mobilisant peu voire pas de fonds propres (carry trade). Ces pondérations avantageuses facilitent certes le financement des États, mais au risque d’évincer des ressources disponibles pour le secteur privé, notamment les PME, très dépendantes du financement bancaire (effet d’éviction).

En outre, cela favorise une exposition importante des banques aux titres souverains non domestiques [2] (voir Graphique 1). Le risque étant que l’intégration financière en Europe renforce en même temps le risque de contagion et d’aléa moral. Ce traitement préférentiel peut en effet biaiser les mesures de solvabilité des banques et d’appréciation des risques dans la mesure où les coefficients de pondération n’évoluent guère avec le risque souverain, ce qui n’est pas sans conséquences sur la stabilité financière.

Un impact accru sur le lien banques et États

Au-delà de tous les problèmes mentionnés dans la précédente section, c’est principalement le « cercle vicieux » entre le risque des banques et celui des États qui est le plus à craindre pour la stabilité financière et la cohésion de la zone euro. En effet, les risques peuvent se transmettre dans les deux sens, et s’auto-entretenir, comme on l’a vu suite à la crise des dettes souveraines en 2011-2012. À titre d’illustration, les banques grecques ont été durement impactées par la situation de l’État grec. Dans une étude récente, Altavilla et al (2016) estiment qu’une hausse de 1 % de la prime de risque CDS des pays de la périphérie se traduit par une hausse de 0.31 % de la prime CDS des banques exposées aux actifs souverains. Ils montrent également qu’une forte exposition au souverain est associée à un volume de prêts à l’économie réelle moindre. Par ailleurs, le risque peut se transmettre des banques vers l’État comme le prouve le cas du gouvernement irlandais qui a connu des difficultés conjoncturelles suite à la recapitalisation de certaines banques.

Paradoxalement, suite à la crise des dettes souveraines, les banques des pays ayant connu des périodes de stress ont particulièrement accru leurs expositions aux dettes souveraines domestiques (biais domestique, voir Graphique 1), ce qui a renforcé davantage le cercle vicieux entre les banques et les États (Acharya et Steffen, 2015). Cela peut être expliqué par plusieurs facteurs :

  • le carry trade mentionné plus haut, d’autant plus que la BCE a facilité le refinancement des banques dans le cadre des mesures non conventionnelles ;
  • pressions gouvernementales ou solidarité avec les pays d’origine en jouant le rôle d’acheteur en dernier ressort ;
  • aléa moral…

Quelques pistes de réformes pour atténuer le cercle vicieux

L’approfondissement de l’union monétaire à travers l’Union bancaire répond partiellement à cette problématique dans la mesure où elle protège, en théorie, les États des coûts des sauvetages bancaires grâce au mécanisme de résolution (Conseil européen, 2012). Néanmoins, la réforme des pondérations souveraines cristallise des tensions politiques particulièrement en provenance des pays de la périphérie de la zone euro, comme l’Italie d’un côté face à l’Allemagne de l’autre. Cela participe à bien des égards au blocage des discussions autour du mécanisme d’assurance des dépôts à l’échelle européenne (troisième pilier de l’Union bancaire). Conscientes des problèmes que peut susciter une pondération souveraine mal calibrée, plusieurs institutions européennes (Commission européenne, superviseur bancaire unique, ESRB) ont appelé à compléter l’Union bancaire par une réforme réglementaire qui ferait en sorte de rendre les banques plus résilientes en cas de stress sur les dettes souveraines. Ainsi, les deux canaux de transmission du risque seront maîtrisés.

Plusieurs propositions sont discutées au sein des instances de régulation et de supervision ainsi que dans le monde académique. Ces réformes s’articulent généralement autour de deux pistes complémentaires qui peuvent être menées conjointement. La piste la plus connue est celle qui consiste à introduire des pondérations selon le degré de risque. Cela peut se traduire par l’application des pondérations de Bâle pour les banques utilisant l’approche standard (voir Tableau 1, troisième colonne), mais également d’introduire des planchers pour les banques utilisant les modèles internes. La Suède a par exemple demandé, en octobre 2015, aux quatre grandes banques d’appliquer des pondérations positives aux dettes souveraines (European Economy, 2016).

La deuxième piste consiste à imposer aux banques une limite de concentration dans leurs portefeuilles d’actifs pour ainsi éviter que l’insolvabilité d’un État n’engendre celle des banques. D’ailleurs, cette limite existe, à hauteur de 25 %, pour tous les autres actifs. Concrètement, le conseil allemand des experts en économie (GCEE) propose de fixer la limite d’exposition en fonction du risque souverain (voir Tableau 1, quatrième colonne). Cette proposition a l’avantage de favoriser la résilience des banques aux chocs souverains, tout en réduisant les coûts d’une limite unique pour tous les pays, puisque les banques doivent disposer dans leurs bilans d’actifs sûrs et liquides, pour respecter les nouveaux ratios de liquidité. Le montant des dettes qui dépassent la limite de concentration en 2015, est estimé à 565 milliards d’euros pour la proposition du GCEE contre 1 118 milliards d’euros si la limite de 25 % est appliquée (GCEE, 2016).

Néanmoins, ces réformes sont plus difficiles à mettre en œuvre pour les banques des pays en crise, c’est la raison pour laquelle elles doivent être basées sur des notations de moyen terme et inscrites dans la durée pour réduire les coûts de transition, et éviter des ajustements brutaux liés à des ventes en « distress » des dettes souveraines mal notées ou à des attaques spéculatives. Il serait donc utile d’appliquer ces réformes sur les nouveaux flux d’actifs seulement et d’appliquer la réglementation actuelle sur le stock d’actifs jusqu’à maturité.

 

[1] European Systemic Risk Board.

[2] En moyenne, pour l’Europe, les données fournies en 2014 par l’ABE permettent d’évaluer l’exposition aux dettes souveraines non domestiques à 50 % du total. Cette moyenne cache de fortes disparités (entre 77 % pour le Royaume-Uni et 14 % pour Chypre).

 

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