Royaume-Uni

Brexit : du pied dehors au pied dedans ?

Considéré comme le mouton noir de l’Union européenne, celui qui dit « non, à moins que… », le Royaume-Uni était parvenu à garder un pied dehors. Quand il en sera sorti, il pourrait bien garder un pied dedans !

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L'auteur

  • Pertusot
    • Responsable d'IFRI Bruxelles
      IFRI (Institut Français des Relations Internationales)

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°351

Euroscepticisme : l’Union européenne en quête d’un projet

Dans un article du Financial Times en mai 2015, Malcolm Rifkind, ancien ministre des Affaires étrangères britannique, déclarait : « la distinction fondamentale n’est plus de savoir si vous êtes eurosceptique ou non, mais si vous souhaitez rester dans l’Union européenne ou pas ». Sir Malcolm évoquait la situation au sein des conservateurs, mais le nombre de pro-Européens – favorables à plus d’intégration européenne – était, déjà en 2015, réduit à une petite minorité. La campagne référendaire a d’ailleurs illustré l’évolution du débat outre-Manche sur l’UE : les partisans du maintien critiquaient le « Project Risk » des partisans de la sortie, tandis que ces derniers critiquaient le « Project Fear » des premiers. Bien rares auront été les arguments positifs sur l’Union européenne. David Cameron, en chef de file du « remain », a axé la campagne sur le choc économique qu’une sortie de l’Union représenterait sur les ménages et l’économie britanniques. La campagne du « leave » diffusait deux messages différents : Nigel Farage, désormais ancien leader du UK Independence Party, insistait sur le besoin de retrouver le contrôle des frontières ce que l’adhésion à l’UE ne permettait pas, tandis que le député conservateur Boris Johnson proposait un avenir économique prometteur en dehors de l’Union, grâce à une souveraineté retrouvée en matière de commerce international et de réglementation. Si les accents étaient sensiblement différents, le fil rouge était le même : le Royaume-Uni devait sortir de l’Union pour retrouver sa souveraineté perdue.

Vu de l’extérieur, la teneur du débat ne pouvait qu’être surprenante : les mensonges évidents et techniques de campagne douteuses des partisans de la sortie affrontaient les études économiques abstraites et les messages catastrophistes de leurs opposants. Le résultat est connu et il ne faut pas s’y méprendre : le Brexit aura lieu. Il ne prendra probablement pas la forme d’une rupture totale et ressemblera davantage à une sortie hybride de l’UE. Comment, alors, plus de 40 ans d’histoire commune vont influencer les négociations pour la sortie et pour la définition d’une relation future ? Un retour sur l’euroscepticisme britannique et sur les relations entre l’UE et le Royaume-Uni fournira des clefs d’analyse pour répondre à cette question.

Le mythe du simple marché commun

Cinq facteurs sont communément admis pour comprendre l’euroscepticisme britannique [1] :

  • la géographie : l’insularité du Royaume-Uni et sa forte tradition maritime font partie de l’identité britannique ;
  • l’histoire : l’Angleterre s’est toujours employée à maintenir un équilibre des puissances en Europe afin d’empêcher l’émergence d’une puissance hégémonique continentale par le gré d’alliances. L’issue de la Seconde Guerre mondiale est également un élément important : le Royaume-Uni n’a pas perdu la guerre. Le choix tardif du projet européen reflétait en réalité le statut diminué du pays sur la scène internationale [2] ;
  • la politique : le pays défend fièrement son système démocratique parlementaire ;
  • l’économie : le Royaume-Uni est une nation profondément tournée vers le commerce international, bien au-delà du continent européen. Avant de rejoindre la CEE en 1973, le Royaume-Uni commerçait moins avec l’Europe qu’avec le reste du monde ;
  • les médias : leur rôle est essentiel. Il est difficile de déterminer si la presse nourrit l’euroscepticisme ou si elle s’adapte à un euroscepticisme persistent des Britanniques, mais il est indéniable que la couverture très eurosceptique de nombreux quotidiens influence le débat [3].

Trois éléments plus récents viennent compléter ce portrait. Tout d’abord, le parti conservateur est devenu plus eurosceptique : l’absence de débat interne sur l’Europe dans les années 2000 pour faciliter la reconstruction du parti a laissé le champ libre à des pensées plus eurosceptiques [4].

Ensuite, le parti conservateur a dû faire face à la montée du UKIP. La désaffection d’une partie de l’électorat envers l’establishment et ses représentants politiques, la cristallisation d’une posture eurosceptique britannique et la montée en puissance d’un débat sur l’immigration ont permis au UKIP de prendre une nouvelle dimension [5].

Enfin, les Britanniques se sentaient lésés de n’avoir pu voter ni sur le traité constitutionnel en 2005 ni sur le traité de Lisbonne. Les Britanniques considèrent leur appartenance à l’UE avant tout comme un contrat, d’où l’évidence selon eux de donner régulièrement leur avis sur les termes qui ont beaucoup changé depuis 1973. On ne compte plus le nombre de personnes arguant qu’on leur avait vendu un marché commun, pas une union politique.

Cet euroscepticisme ambiant a donc fortement marqué les débats britanniques depuis des décennies et a joué à plein pendant la campagne. Toutefois, les Britanniques sont connus pour leur sens pragmatique : le Brexit, lui, n’est pas pragmatique. Plusieurs facteurs expliquent le vote en faveur du Brexit.

Les raisons du Brexit

Plusieurs facteurs expliquent le Brexit.

1/ Un phénomène géographique et démographique. Le Royaume-Uni n’est pas uni sur sa perception de l’Union européenne. L’Angleterre, majoritairement eurosceptique, compte près de 55 des 65 millions de Britanniques. Les raisons de l’euroscepticisme ont été illustrées précédemment, mais un autre facteur est spécifique à l’Angleterre : la dévolution [6] actée en 1998 a donné de nombreuses et croissantes prérogatives aux parlements écossais, gallois et nord-irlandais, mais les Anglais se sont sentis lésés. Leur parlement est celui de Westminster, qui n’est pas strictement anglais. Face à cette situation, il a été décidé, suite aux élections générales de 2015, de trouver un mécanisme pour que seuls les élus anglais puissent voter sur les lois concernant strictement l’Angleterre (English vote for English laws) – une pirouette juridique qui ne satisfait pas tout le monde. Les Anglais ont donc un double dilemme de souveraineté avec la dévolution dont ils n’ont pas tiré les mêmes bénéfices que leurs voisins et avec l’Union européenne qu’ils perçoivent comme absorbant progressivement la souveraineté nationale.

Plus généralement, le déséquilibre démographique explique que le soutien à l’UE en Irlande du Nord (1,8 million d’habitants) et en Écosse (5,3 millions) pèse relativement peu dans la balance.

À l’intérieur même de l’Angleterre, il y a une différence nette entre les grandes villes et les périphéries [7]. Sur tout le pays, seule une grande région sur neuf a voté en faveur du maintien : le grand Londres (59,9 %). D’autres grandes villes ont suivi l’exemple, à l’instar de Manchester (60 %) ou de Brighton (68 %). Plusieurs grandes villes ont néanmoins penché en faveur du « Leave », dont Birmingham (50,4 %) et Sheffield (50,9 %). Surtout, le Nord de l’Angleterre a décimé le camp du maintien : seules 7 des 39 circonscriptions du Nord-Ouest de l’Angleterre ont voté pour le maintien, lesquelles incluent Liverpool et Manchester.

2/ la mobilisation. La nuit des résultats, les sondeurs ont inlassablement répété le même message : les partisans du Leave se mobilisent davantage que prévu. Il y a relativement peu de surprises dans les résultats à l’exception de quelques villes, mais ce sont surtout les quelques pourcents supplémentaires en faveur du Brexit dans les bastions eurosceptiques qui ont fait la différence. À l’inverse, les bastions pro-maintien ont déçu. Les Écossais ont certes voté à 72 % en faveur du maintien, mais avec un taux de participation de 67,2 %, soit cinq points de moins que la moyenne nationale et 17 points de moins que pour le référendum sur l’indépendance en septembre 2014. De même, à Londres, il était prévu que les partisans l’emportent avec un score supérieur au 59,9 % obtenus.

3/ le gap générationnel. Outre-Manche, avec l’âge vient l’habitude d’aller voter. Cela n’a pas manqué au référendum. Bien qu’il faille rester prudent sur ces données, le taux de participation s’est avéré être autour de 64 % pour les 18-24 ans, puis en constante progression pour atteindre plus de 90 % chez les plus de 65 ans [8]. Un phénomène connexe permet de comprendre l’importance de ces données : avec l’âge vient l’euroscepticisme. En d’autres termes, les franges les plus âgées de la population ont voté en masse pour le Brexit, tandis que les jeunes ont largement voté pour le maintien, mais étaient moins nombreux à aller voter ou même à s’être inscrits sur les listes.

4/ le statut social. Une récente étude montre à quel point le niveau d’éducation, de ressources et d’exposition à l’international a joué sur le vote du 23 juin [9]. Seul un diplômé en Master sur quatre aurait voté pour la sortie, tandis que plus de 70 % des électeurs sans diplôme auraient voté pour la sortie.

Quel impact dans les négociations ?

La question aujourd’hui n’est plus de savoir si le Brexit aura lieu, mais la forme que ce Brexit prendra. À ce jour, il est difficile de le prédire, mais il est envisageable que la rupture entre le Royaume-Uni et l’Union ne soit pas absolue et donc que les relations futures entre les deux parties soient régies par un accord taillé sur mesure.

Il est certain que le Royaume-Uni a souvent été perçu comme le « mouton noir » de l’intégration européenne. La doctrine britannique pourrait se résumer par le « non, à moins que… » que Stephen Wall, ancien diplomate britannique longtemps impliqué dans les affaires européennes, a décrit dans son ouvrage A Stranger in Europe, pouvant parfois virer à un « non » définitif, comme sur la monnaie unique ou l’espace Schengen. Plus récemment, les Britanniques se sont escrimés pour contenir la création d’un éventuel bloc uniforme de la zone euro : ils ont par exemple réussi à faire approuver le système de double majorité (majorité simple des États de la zone euro et des États n’en faisant pas partie) pour le vote de standards techniques contraignants à l’Autorité bancaire européenne. Un mécanisme aussi unique que déroutant. La crise de la zone euro a accéléré la frustration des Européens à l’égard des Britanniques, constamment opposés à toutes les propositions européennes : opposition au « pacte budgétaire », au Mécanisme européen de stabilité… Depuis le discours de David Cameron de janvier 2013 promettant un référendum s’il était réélu, les postures de principe se sont multipliées et ont agacé les Européens, à commencer par le refus britannique d’une « armée européenne », projet qui n’est même pas sur la table des négociations.

Toutefois, les Britanniques sont également en pointe sur de nombreux sujets, à commencer par l’achèvement du marché intérieur, notamment dans les services, sur la politique environnementale et sur l’aide au développement. Leurs contributions sont appréciées et c’est une position traditionnelle britannique d’être proactif sur ces sujets au niveau européen.

Par ailleurs, les liens économiques, politiques et sociaux entre le Royaume-Uni et de nombreux États membres réduisent les chances d’une rupture totale. Rappelons par exemple que le Royaume-Uni constitue le premier marché mondial pour les constructeurs automobiles allemands ou que 800 000 Polonais environ vivent outre-Manche.

Vers un possible accord sur-mesure

Cela ne signifie pas que les négociations de sortie seront aisées ; elles seront extrêmement complexes. À la fois, parce que c’est la première fois qu’un État membre sort, mais également parce que c’est du Royaume-Uni dont on parle. C’est un très grand pays, qui a beaucoup d’intérêts, qui sait très bien les défendre et qui peut trouver des alliés. Si le Royaume-Uni a pu être perçu comme « le mouton noir », il était rarement seul à faire part de ses hésitations ; il était le chef de file.

Il est donc probable que ce schéma se répète dans les mois et années à venir. Il est naturel que les Européens soient dans le même camp, mais il est probable que, selon les sujets, les Britanniques parviennent à sensibiliser des États membres à leurs arguments. C’est d’autant plus possible que les débats sur le Brexit et les relations futures entre le Royaume-Uni et l’Union européenne devraient se dérouler en parallèle de ceux concernant l’avenir politique, économique et institutionnel de l’UE. Plusieurs sujets, tels que la libre circulation des personnes, le marché intérieur des services ou encore l’union des marchés des capitaux, devraient être abordés dans les débats sur l’avenir de l’Union et pourraient affecter les négociations sur le Brexit. De même, on peut envisager que les Britanniques soient considérés comme facilitateurs de certaines politiques, au point de les associer même s’ils ne sont plus membres : sur le développement, la lutte contre le terrorisme ou les affaires étrangères.

Bien que le Royaume-Uni souhaite sortir de l’Union européenne, le gouvernement britannique sait qu’il n’est pas dans l’intérêt du pays de couper tous les liens avec l’UE. Le Royaume-Uni est parvenu à sculpter un statut de membre sur mesure et il est possible qu’il parvienne à reproduire ce schéma dans ses relations futures avec le bloc européen. Ce processus sera long et chaotique : les Européens devront présenter l’accord comme sous-optimal afin de ne pas donner de mauvaises idées à d’autres – bien que le risque soit mince – et les Britanniques devront montrer que si le Brexit n’est pas total, l’accord trouvé est surtout dans l’intérêt politique et économique du pays. La différence sera qu’en tant qu’État membre, le Royaume-Uni avait souvent un pied dehors et en étant dehors, il aura souvent un pied dedans.

 

[1] Charles Grant, « Why Is Britain Eurosceptic? », CER Essays, December 2008, http://bit.ly/11b4N3N; Stephen George, « Britain: Anatomy of a Eurosceptic State », Journal of European Integration, vol. 22, n° 1, 2000, p. 15-33; Roger Liddle, The Risk of Brexit: Britain and Europe in 2015, London, Rowman & Littlefield International, 2015.

[2] Ben Wellings, « European Integration and the End of an Imperial Consciousness in Britain », Australian Journal of Politics & History, vol. 60, n° 1, mars 2014, p. 93-109.

[3] Oliver Daddow, « The UK Media and “Europe” : From Permissive Consensus to Destructive Dissent », International Affairs, vol. 88, n° 6, novembre 2012, pp. 1219‑1236; Benjamin Hawkins, « Nation, Separation and Threat: An Analysis of British Media Discourses on the European Union Treaty Reform Process », Journal of Common Market Studies, vol. 50, n° 4, juillet 2012, pp. 561‑577.

[4] Philip Lynch, « Conservative modernisation and European integration: From silence to salience and schism », British Politics, vol. 10, n° 2, juin 2015, pp. 185-203; Timothy Heppell, « Cameron and Liberal Conservatism: Attitudes within the Parliamentary Conservative Party and Conservative Ministers: Cameron and Liberal Conservatism », The British Journal of Politics & International Relations, vol. 15, n 3, août 2013, pp. 340‑361.

[5] Robert Anthony Ford et Matthew J. Goodwin, Revolt on the Right: Explaining Support for the Radical Right in Britain, Abingdon, Oxon, Routledge, 2014.

[6] Forme de décentralisation.

[7] Les chiffres sont disponibles sur le site de la commission électorale : http://www.electoralcommission.org.uk/.

[8] Toby Helm, « Poll Reveals Young Remain Voters Reduced to Tears by Brexit Result », The Observer, 2 juillet 2016 : https://www.theguardian.com/politics/2016/jul/02/brexit-referendum-voters-survey.

[9] Sara B. Hobolt, « The Brexit Vote: A Divided Nation, A Divided Continent », Journal of European Public Policy, septembre 2016.

 

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Euroscepticisme : l’Union européenne en quête d’un projet

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