Cet article appartient au dossier : Bâle III : l'équation d'après-crise.

Comité de Bâle

« Bâle 3 rendra le système financier peut-être moins risqué, et en tous cas plus résistant »

Négociatrice pour la Banque de France auprès du comité de Bâle et du Financial Stability Board (FSB), Sylvie Mathérat défend la copie rendue au G20 en matière de régulation bancaires. Elle regrette toutefois certaines orientations, prises en réaction à la crise.

L'auteur

  • Sylvie Mathérat, Deutsche Bank
    • Directeur de la stabilité financière
      Banque de France
    • Membre
      Comité de Bâle

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Revue Banque n°730

Numéro double : Rétrospective 2010 - Prospective 2011

En quoi les mesures suggérées par le Comité de Bâle au G20 permettraient-elles d’éviter que la crise récente ne se reproduise ?

Notre premier objectif est de faire en sorte que les établissements financiers soient plus résistants si jamais une telle crise se reproduit. Ils devront ainsi disposer d’une base de capitaux propres plus élevée et de meilleure qualité, d’une meilleure adéquation entre la durée de leurs emplois et celle de leurs ressources, d’un volant d’actifs liquides plus important et d’une meilleure couverture en fonds propres de leurs activités les plus risquées. Nous voulons aussi limiter l’effet de levier dans le système financier. Toutes ces mesures rendront le système financier peut-être moins risqué, et en tout cas plus résistant, tant du point de vue du capital que de celui de la liquidité.

En quoi cela couvre-t-il l’utilisation extrême de la titrisation aux États-Unis, qui a conduit à la crise ?

Le problème des États-Unis est un peu particulier. Ces produits ont été octroyés par des établissements non bancaires puis sont revenus dans le système financier via la titrisation. Tout dépend donc de la définition que l’on donne des activités de banque : celle-ci est beaucoup plus extensive en Europe, et en particulier en France, qu’aux États-Unis. Ces opérations qui se sont faites en dehors du système bancaire américain n’auraient pas pu l’être chez nous. En revanche, les banques européennes ont acheté ces produits à la fois bien notés – la plupart du temps AAA donc, théoriquement, avec un risque de défaut à l’échéance quasi-nul – et disposant d’un haut rendement, du fait du sous-jacent risqué. Dans ses propositions, le Comité de Bâle a très fortement chargé en capital ces opérations de retitrisation. Donc, même en cas de problèmes sur ce type de produits à l’avenir, les banques auront normalement mis en regard suffisamment de capital pour pouvoir y faire face.

Pourquoi avoir introduit le ratio de levier, un outil présent aux États-Unis au moment de la crise et qui n’a visiblement pas permis d’éviter les dérapages ?

Le ratio de levier tel qu’il a été adopté par le Comité de Bâle est très différent de celui qui existait aux États-Unis et cela à deux égards. Le ratio américain était uniquement un ratio de bilan : il ne prenait en compte que les activités qui restaient au bilan des banques, et donc pas toutes ces activités de titrisation menées par des véhicules non consolidés. Le Comité de Bâle a donc proposé un ratio de levier qui intègre les activités de bilan et de hors-bilan. Par ailleurs, les établissements financiers américains réussissaient à satisfaire leurs obligations de levier de manière relativement aisée car les calculs étaient réalisés sur la base des normes comptables américaines qui permettent une compensation très facile, notamment pour les opérations de dérivés. Seule la position nette est prise en compte dans le calcul, contrairement aux normes internationales, appliquées notamment par les établissements européens, qui interdisent cette compensation. Le ratio proposé par le Comité de Bâle ne s’appuie donc pas sur des définitions comptables, mais sur une définition prudentielle harmonisée au niveau international.

Pour le Comité de Bâle, le ratio de levier doit rester une « back-stop measure », un système de type « voiture-balai ». Nous avons fait en sorte, par son calibrage, que le ratio de solvabilité reste celui qui soit contraignant en premier et qui donc capte l’essentiel de l’attention des banques. Le ratio de levier, qui est par nature très « frustre » dans son approche et ne capture pas les risques, doit intervenir comme une voiture-balai qui viendrait rattraper deux types de situation : les opérations mal pondérées dans le ratio de solvabilité ou celles qui n’existaient pas au moment où il a été arrêté et qui n’ont pas de pondération adaptée.

Avec Bâle III, les banques n’ont-elles pas perdu de leur poids auprès du Comité, au profit des décideurs politiques ?

Le Comité a, bien entendu, des échanges avec l’industrie et cela ne date pas de Bâle III. Bâle II avait été, en quelque sorte, la reconnaissance de la qualité des modèles internes. Beaucoup d’observateurs ont estimé que ce mode de régulation n’avait pas passé le test de la crise, ce qui est à nuancer fortement puisque la crise n’a pas vraiment eu lieu sous Bâle II, mais sous l’ancien système. Beaucoup de décideurs estiment désormais que la régulation ne doit pas forcément se caler sur les modes internes de gestion. Ce que l’on obtient n’est peut-être pas assez fin en termes d’analyse de risque, mais l’objectif de ces normes n’est pas de gérer une banque, mais de fixer des bornes.

Le pilier 2, qui traite de la relation en direct entre la banque et son superviseur, est beaucoup moins sollicité dans le texte de Bâle III. Pourquoi ?

La crise a affecté la confiance des superviseurs entre eux, et le pilier 2, aspect important de Bâle II, a été mis à mal, au profit de dispositifs sans marge de manœuvre individuelle et avec beaucoup de contraintes de type « comply or explain ». C’est très dommage, car le pilier 2 permet surtout au superviseur de mieux adapter la régulation aux spécificités d’une banque. C’est un bon outil, qui fonctionne d’ailleurs très bien en France.

Dans quelle mesure le Comité tient-il compte de la manière dont ses décisions sont intégrées par le marché ?

En septembre, en annonçant le calibrage des ratios, nous avions conscience que nous demandions un effort important au système financier. Nous voulions laisser le temps aux établissements d’intégrer ces nouvelles contraintes, avec une montée en charge progressive. Mais nous savions également que le marché aurait tendance à anticiper ces nouvelles contraintes. La phase de transition devait être suffisamment longue pour que le marché ne demande pas leur mise en place dans l’année, mais suffisamment courte pour qu’il les considère comme réalistes. Une décision assez habile du Comité a été d’agir sur deux leviers en même temps : le montant de capital exigé et sa définition. Les montants ont été rendus publics et l’amélioration de la qualité du capital sera mise en œuvre progressivement : les mêmes montants ne vont donc pas forcément dire la même chose au fil du temps, mais le marché, qui se focalise sur un chiffre, peut y rester assez insensible.

Le coussin de conservation a été immédiatement intégré par les banques dans le ratio de base. L’aviez-vous anticipé ?

Oui, et la délégation française l’avait signalé dès le départ. Pour le Comité, le conservation buffer est un outil flexible. Mais il est associé à des contraintes fortes en termes de distribution de dividendes ou de politique de bonus qui incitent la banque qui veut garder toute sa liberté d’action sur ces questions, à le considérer comme obligatoire. Le cas du coussin contracyclique est différent : nous avons bien indiqué que le niveau s’échelonnerait de 0 à 2,5 % et que nous estimions que dans beaucoup de cas, il resterait à zéro. Il n’a donc pas été intégré, comme un nouveau minimum, au ratio de base.

Comment va s’appliquer ce coussin contracyclique ?

Il s’agit d’une bonne idée « intellectuelle », mais complexe à mettre en œuvre. Dans les pays en surchauffe, c'est-à-dire vraisemblablement quand la croissance du crédit rapporté au PIB s’écartera trop de sa tendance de long terme, le coussin sera actionné. Mais que faire des banques implantées simultanément en Inde, par exemple, avec ses 13 % de croissance, et en Europe avec ses 1,5 % ? La notion de surchauffe est très relative. A priori, ce sera l’autorité du pays « hôte », qui prendrait la décision de l’opportunité du buffer. Mais ce sera au superviseur du pays « home » de l’imposer. Ce dispositif va demander un dialogue renforcé entre le pays d’accueil et le pays d’origine.

La grande polémique de Bâle II était que les États-Unis ne l’appliquent pas à leurs banques. Ce ne sera visiblement pas le cas avec Bâle III. Mais le diable est souvent dans les détails : quels points d’achoppement redoutez-vous entre les deux côtés de l’Atlantique, risquant de créer des distorsions de concurrence ?

L’Europe tient beaucoup à une application coordonnée et a montré sa volonté en reportant l’entrée en vigueur de « Bâle 2,5 », sur les risques de marché : elle avait envisagé que le dispositif s’applique dès fin 2010, mais les Américains ayant expliqué qu’ils ne seraient pas prêts, la date d’application a été reportée à fin 2011. Il en sera de même pour Bâle III. En revanche, en Europe, la règle s’applique à tous, alors que dans le reste du monde, elle s’impose essentiellement aux grands établissements.

Les États-Unis ont un problème spécifique, qui est que Bâle III vient se juxtaposer à la loi Dodd-Frank. Or, cette dernière est très contraignante : elle interdit le recours aux notations d’agence de rating, encore utilisées sous Bâle III, bien que dans une moindre mesure par rapport à Bâle II. Elle donne par ailleurs une définition a minima des établissements systémiques fondée sur la taille, 50 milliards de dollars de bilan en l’occurrence. Comment cela va-t-il se juxtaposer avec l’application de Bâle III qui sera, je suppose, plus restreinte ? Ce sont des points sur lesquels les autorités américaines sont en train de réfléchir.

Et au niveau des mesures elles-mêmes ?

Les normes de capital demandées constituent une mise à niveau conséquente pour l’ensemble des banques, y compris les banques américaines. Les ratios de liquidité poseront également question, car une large part des dépôts, au lieu d’aller dans le système bancaire, vont dans les money market funds, l’équivalent des OPCVM français. Concernant le ratio de levier, leurs règles comptables ont changé depuis le 1 janvier 2010 [1], et ils ne peuvent plus déconsolider certaines opérations risquées. Mais il leur reste, pour ce ratio, à prendre en compte l’enregistrement des dérivés sur une base prudentielle et non comptable, qui nécessite de récupérer des données. Paradoxalement, puisqu’ils en avaient déjà un, le ratio de levier sera une contrainte forte, notamment opérationnelle.

Quels sont les points d’achoppement avec des pays récemment entrés, la Chine par exemple ?

La Chine a un système financier peu sophistiqué et relativement bien capitalisé. Elle est donc assez à l’aise lorsqu’il s’agit de renforcer les contraintes sur des produits très complexes. Par ailleurs, comme la croissance du crédit y est très forte et que les réserves obligatoires sont très régulièrement augmentées pour éviter la surchauffe, elle voit plutôt d’un bon œil les propositions du Comité visant à accroître les normes en capital. La Chine est donc plutôt dans le camp des « durs » mais, consciente de son relatif manque d’expertise, en matière d’opérations de marché notamment, elle ne cherche pas à imposer sa ligne aux autres.

Sur quoi vous reste-t-il à travailler ?

Nous avons pour le moment travaillé à rendre le système financier plus solide en cas de crise. Il faut désormais améliorer la résolution des problèmes si ceux-ci surviennent. Nous avons deux principaux chantiers, assez complexes. Tout d’abord, la mise en place de dispositifs permettant d’associer davantage les créanciers aux pertes et d’éviter ainsi le recours au soutien public. Cela passerait par la création du contingent capital, des titres qui deviennent convertibles en cas de problème de fonds propres, ou de bail-in debt, des obligations qui associent les créanciers aux pertes en cas de problème. L’autre réflexion concerne les régimes de résolution. Ne faudrait-il pas, pour les établissements financiers qui présentent des contraintes et des risques particuliers, créer un régime dérogatoire en matière de faillite ? Cela permettrait de régler les problèmes plus rapidement, en particulier dans le cas des établissements internationaux.

Qu’en est-il des établissements systémiques ?

Le programme SIFIs [2] est très particulier. Le FSB a proposé au G20 des pistes de réflexions pour gérer le risque systémique. L’une concerne les marchés, avec la recommandation de traiter un maximum de transactions, notamment les dérivés OTC, sur des marchés organisés et transparents. Une autre cible les intervenants, les banques, mais aussi les assurances, les hedge funds, etc. L’idée est de réduire leur « systémicité » : on ne regarde pas les établissements en fonction des risques qu’ils courent, mais de ceux qu’ils font courir aux autres. Trois critères ont été identifiés :

  • leur taille – plus ils sont importants, plus ils concentrent de transactions;
  • leur interconnection – leurs liens avec les autres établissements peuvent entraîner des faillites en cascade;
  • leur substituabilité – ils font quelque chose que les autres ne savent ou ne peuvent pas faire.

Ce dernier point en particulier est très difficile à mesurer. Nous sommes en train d’identifier les établissements qui correspondent à ces critères, sans pour autant dresser de liste au risque de créer un aléa moral. En outre, cette notion « d’établissement systémique » est très variable en fonction des caractéristiques nationales et du moment. Nous ferons ensuite en sorte que les établissements identifiés comme systémiques soient plus solides ou moins risqués, via toute une liste d’options encore en cours de discussion.

Le niveau de la surcharge prudentielle est-il tranché ?

Non, c’est une des options. C’est un sujet compliqué, ne serait-ce qu’en termes d’identification de ces établissements systémiques. Le FSB ne veut pas se limiter au seul critère de la taille, qui exclurait par exemple les banques d’investissement américaines, mais inclurait de grosses banques de détail peu risquées.

Au final, n’est-ce pas dommage que le Comité de Bâle ne publie que des recommandations et n’ait pas de pouvoir plus contraignant ?

C’est une opinion personnelle, mais je trouve cela beaucoup mieux ! À partir du moment où vous n’avez aucun pouvoir si ce n’est un pouvoir de conviction, vous êtes obligés de défendre des mesures qui seront acceptées par les participants et par le marché. Ils appliqueront la décision parce qu’ils adhéreront à la proposition et non pas parce qu’ils y seront obligés par une règle.

[1] Suppression au 1er janvier 2010, dans les règles comptables du FASB, des « Qualifying Special Purpose Vehicule », des SPV qui, sous réserve de respecter certains critères, pouvaient être déconsolidés.

[2] Systematically Important Financial Institutions

 

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Bâle III : l'équation d'après-crise

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