Droit de la régulation bancaire

Contrôle de légalité d'un avis publié par l'ACPR

CE 21 décembre 2021, n° 415550, Fédération bancaire française.

Pour le Conseil d’État, l’ACPR était dans son droit en se conformant aux orientations de l’ABE en matière de commercialisation des produits bancaires de détail.

Avis ACPR

L'auteur

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Revue Banque n°866

L'enjeu de la rentabilité

Le 22 mars 2016, l’Autorité bancaire européenne (ABE) a émis des « orientations sur les modalités de gouvernance et de surveillance des produits bancaires de détail » [1] sur le fondement de l’article 16 du règlement (UE) n° 1093/2010 du 24 novembre 2013 [2]. Ce texte lui permet de formuler des orientations et des recommandations à destination des autorités compétentes ou des établissements financiers. Conformément à l’article 16, § 3, du même règlement, les autorités compétentes, notamment l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), et les établissements financiers doivent mettre tout en œuvre pour respecter ces orientations.

Le 8 septembre 2017 [3], l’ACPR a déclaré, par un avis mis en ligne sur son site Internet, qu’elle se conformera aux orientations de l’ABE. Elle les rendra donc applicables aux établissements soumis à son contrôle, qu'ils soient de crédit, de paiement ou de monnaie électronique. Cet avis a alors fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État introduit par la Fédération bancaire française (FBF, actionnaire principal de Revue Banque).

L'avis de l'ACPR influence les banques

Par une décision du 4 décembre 2019 [4], le Conseil d’État a jugé le recours recevable en faisant application de la jurisprudence Société Fairvesta International GmbH et Société NC Numericable du 21 mars 2016 [5], qui a étendu le champ des actes des autorités de régulation susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Il découle de cette jurisprudence deux éléments majeurs. D’une part, les avis, recommandations, mises en garde et prises de position adoptés par ces autorités dans l’exercice des missions dont elles sont investies peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils revêtent le caractère de dispositions générales et impératives ou lorsqu’ils énoncent des prescriptions individuelles dont ces autorités pourraient ultérieurement censurer la méconnaissance. D’autre part, ces actes peuvent également faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, introduit par un requérant justifiant d’un intérêt direct et certain, lorsqu’ils sont de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s’adressent.

Dans sa décision, le Conseil d’État a considéré que l’avis litigieux, « qui n’est pas adressé à l’ABE mais aux établissements financiers soumis au contrôle de l’ACPR, a pour objet ou pour effet d’inciter ces établissements à modifier de manière significative leurs pratiques concernant la gouvernance et la surveillance des produits bancaires de détail ». Dès lors, en portant à la connaissance des établissements assujettis que le superviseur tiendra désormais compte des orientations de l’ABE sur les modalités de gouvernance et de surveillance des produits bancaires de détail dans l’exercice de son contrôle, l’avis visait à influer sur le comportement de ces établissements.

S’il a admis la recevabilité du recours pour excès de pouvoir formé par la requérante contre l’avis de l’ACPR, le Conseil d’État ne s’est pas prononcé sur le fond. Mais il a saisi la Cour de justice à titre préjudiciel par une décision avant dire droit. En effet, la requérante contestait, par voie d’exception, la validité des orientations émises par l’ABE au regard du droit de l’Union européenne. Le Conseil d’État a ainsi interrogé la Cour sur la recevabilité d’une exception d’invalidité soulevée à l’encontre d’orientations émanant d’une autorité européenne de surveillance à l’appui d’un recours en annulation formé devant le juge national contre un acte de droit souple pris par une autorité de régulation nationale et sur la validité des orientations formulées par l’ABE le 22 mars 2016.

Pas de recours en l'absence effets juridiques obligatoires

Par un arrêt du 15 juillet 2021 [6], la Cour a jugé que les orientations émises par l’ABE sont dépourvues d’effets juridiques obligatoires. Elles ne sont pas susceptibles, par conséquent, de faire l’objet d’un recours en annulation sur le fondement de l’article 263 TFUE. En revanche, ces orientations peuvent être contestées dans le cadre d’un renvoi préjudiciel en appréciation de validité sur la base de l’article 267 TFUE.

Statuant à titre préjudiciel sur la validité des orientations litigieuses, la Cour a considéré que celles-ci relevaient du champ d’action de l’ABE que l’article 1er, § 2 et 3, du règlement n° 1093/2010 définit par référence à l’application de certains actes de l’Union. Elle a aussi estimé que l’ABE n’a pas outrepassé sa compétence en émettant des orientations qui se rattachent aux tâches qui lui ont été confiées par le législateur de l’Union, qu’il s’agisse de l’instauration de pratiques communes en matière de surveillance ou du renforcement de la protection des déposants.

Tirant les conséquences de l’arrêt préjudiciel de la Cour, le Conseil d’État rejette finalement le recours pour excès de pouvoir formé par la Fédération bancaire française contre l’avis publié par l’ACPR le 8 septembre 2017. Il est vrai que ce recours avait essentiellement pour but d’amener le Conseil d’État à interroger la Cour de justice sur la validité des orientations de l’ABE. Dès lors, la confirmation de la validité de ces orientations au regard du droit de l’Union par la Cour ne laissait guère de doute sur l’issue du litige au principal.

La compétence de l'ACPR en droit souple validée

Le Conseil d’État déclare d’abord que le moyen tiré de l’exception d’invalidité des orientations de l’ABE soulevé par la requérante doit être écarté comme non fondé, conformément à la solution retenue par la Cour dans l’arrêt préjudiciel du 15 juillet 2021. La Haute juridiction écarte ensuite le moyen selon lequel l’ACPR aurait outrepassé ses pouvoirs en adoptant des dispositions réglementaires mettant à la charge des établissements de crédit des obligations nouvelles, en observant que le superviseur s’est borné, par l’avis attaqué, à inciter ces établissements à modifier de manière significative leurs pratiques concernant la gouvernance et la surveillance des produits bancaires de détail pour mettre en œuvre les orientations de l’ABE dont ils sont destinataires. Enfin, le Conseil d’État considère que le moyen tiré de ce que l’ACPR se serait illégalement déclarée conforme à des orientations européennes n’ayant pas de base légale en droit interne n’est pas assorti de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé.

Deux leçons peuvent être tirées :

– l’arrêt commenté conforte la compétence de l’ACPR pour prendre des actes de droit souple en vue d’orienter les comportements des établissements financiers ;

– il confirme la possibilité, ouverte par l’arrêt préjudiciel de la Cour de justice, de contester par voie d’exception la validité des orientations de l’ABE au regard du droit de l’Union. Et ce même lorsque le requérant n’est pas directement et individuellement concerné par ces orientations, comme c’était le cas, en l’espèce, pour la Fédération bancaire française.

 

[1] ABE, Orientations sur les modalités de gouvernance et de surveillance des produits bancaires de détail (ABE/GL/2015/18) du 22 mars 2016.

[2] Règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) : JOUE L 331 du 15 déc. 2010, p. 12. 

[3] ACPR, Mise en œuvre des orientations de l’Autorité bancaire européenne sur les modalités de gouvernance et de surveillance des produits bancaires de détail (ABE/GL/2015/18), avis du 6 sept. 2017.

[4] CE 4 déc. 2019, n° 41550, Fédération bancaire française : Revue Banque n° 841, févr. 2020,  p. 83, obs. J.-Ph. Kovar et J. Lasserre Capdeville ; AJDA 2019, p. 2517.

[5] CE 21 mars 2016, n° 368082, 268083, 368084, Société Fairvesta International GmbH e. a. - CE, Ass., 21 mars 2016, n° 390023, Société NC Numericable.

[6] CJUE, gde ch., 15 juill. 2021, aff. C-911/19, FBF c/ ACPR : LEDB oct. 2021, p. 7, obs. J. Lasserre Capdeville ; Revue Banque n° 861, nov. 2021,  p. 74, obs. J.-Ph. Kovar et J. Lasserre Capdeville ; D. 2021, p. 1890, note A.-Cl. Rouaud ; D. 2021, p. 1890, obs. H. Synvet.

 

Articles du(des) même(s) auteur(s)