La singularité de la stratégie chinoise

« Avec le temps et la patience, la feuille du mûrier devient de la soie. » Ce proverbe chinois illustre parfaitement la stratégie chinoise en termes de sécurisation de l’accès aux matières premières qui a accompagné sa formidable croissance : une moyenne annuelle de 13 % sur les 30 dernières années. Faite d’un mélange d’approches tactiques et stratégiques, et surtout basée sur un rapport au temps très différent de celui prévalant en occident, la stratégie « matières premières » chinoise est originale. Elle s’explique par la priorité donnée au développement économique devant lui-même permettre « l’harmonie sociale ». La stabilité institutionnelle chinoise, obsession des gouvernants, est donc intimement liée à la croissance et à l’approvisionnement en matières premières. Pour assurer cet équilibre, il faut sécuriser l’accès aux matières premières, dont le modèle économique chinois a besoin pour faire tourner son moteur tiré par les exportations [1] . Ainsi, la Chine est devenue le deuxième importateur mondial, avec près de 2 trillions de dollars en 2013, et, depuis 2010, le premier importateur mondial de pétrole. Les importations de minerais métallifères ont été multipliées par 10 en 10 ans et représentent la moitié des importations mondiales ! Mais quelle est la stratégie mise en place par les autorités chinoises en matière d’acquisition de matières premières à l’international ? Soulignons d’abord la singularité de la stratégie chinoise sur l’Afrique et l’Amérique latine, deux régions riches en ressources naturelles.

Consensus de Pékin et temps long

La stratégie chinoise d’acquisition de matières premières diffère fondamentalement des stratégies occidentales, qu’elles soient mises en œuvre par la Banque Mondiale, le Fonds monétaire international, ou les gouvernements. Alors que ces dernières reposent sur des principes économiques conformes aux préceptes du consensus de Washington [2] , la stratégie chinoise a été qualifiée de « consensus de Pékin [3] ». Cette théorie n’est pas officiellement reconnue comme une composante à part entière de la diplomatie économique chinoise, même si les autorités conviennent volontiers qu’une nouvelle forme de commerce mondial s’est développée ces dernières années, que l’on désigne par la notion de « partenariat Sud-Sud ».

On assiste donc à un renversement de paradigme dicté par l’affaiblissement de l’influence occidentale sur les continents riches en matières premières et à l’émergence de nouveaux acteurs disposant d’une force de frappe financière très importante [4] . Alors que le consensus de Washington établit un lien étroit entre libéralisme économique et démocratie politique, la base du consensus de Pékin repose sur les principes de non-intervention dans les affaires intérieures et l’absence de conditionnalités politiques et économiques. De plus, le capital apporté par les entreprises chinoises est souvent perçu comme étant plus «  patient [5] ».

Le pragmatisme qui entoure les investissements chinois permet de commercer avec des États placés sur liste noire par la communauté internationale comme l’Érythrée, le Soudan ou le Zimbabwe. Seul compte l’objectif de sécuriser les approvisionnements en produits miniers et en hydrocarbures de la Chine et de ses industries pour assurer la stabilité institutionnelle. Pour certains économistes, la remise en cause du consensus de Washington est également liée à une volonté de différenciation de la posture occidentale jouant en faveur des dirigeants chinois.

En Afrique, après la tournée du nouveau président Xi Jinging en 2013, c’est le Premier ministre chinois Li Keqiang qui a effectué un déplacement en mai 2014, durant lequel il affirmait vouloir porter les échanges entre son pays et le continent africain à 400 milliards de dollars et les investissements directs à 100 milliards de dollars d'ici à 2020.

En Amérique latine, la Chine s’est détachée de la stratégie occidentale, préférant une approche mercantiliste basée sur une série d’instruments originaux.

Les trois instruments de la stratégie chinoise en Amérique latine

La Chine est aujourd’hui le troisième partenaire de l’Amérique latine avec un volume d’échanges dépassant les 250 milliards de dollars en 2011. Ce chiffre a augmenté de 30 % en moyenne depuis 1995.

Pourquoi un tel intérêt pour l’Amérique latine ? Il suffit de penser aux ressources naturelles du continent : le cuivre du Chili et du Pérou, le soja de l’Argentine, le pétrole du Venezuela et du Brésil. Ces pays sont d’ailleurs les principaux partenaires de la Chine et les exportations de matières premières d’Amérique latine vers la Chine représentent le vecteur d’échange principal entre les deux régions avec plus de 70 % du total [6] exporté.

Trois instruments sont utilisés par la Chine pour déployer sa stratégie [7] : les accords de libre-échange (ALE), les prêts au développement ainsi que les acquisitions et joint-ventures (JV).

Pour sécuriser son accès au cuivre (15 % de la facture d’importation de minerais qui a dépassé les 130 milliards de dollars en 2012 [8] ), la Chine a mis en place un ALE avec le Chili pour importer 55 750 tonnes de cuivre par an sans payer de droits de douane. Un accord similaire a été signé avec le Pérou. L’importance stratégique de cet accord est expliquée par deux chiffres : la Chine produit 30 % du cuivre mondial pour une consommation à 40 %. Ce différentiel doit donc être acquis à l’étranger pour faire fonctionner l’industrie métallurgique. Cette importance est également reflétée par l’obtention, par le Chili, d’un accès « duty free » à 92 % de ces exportations vers la Chine alors que celle-ci n’a obtenu que 50 % pour ses exportations de biens vers le Chili. Cette asymétrie démontre que la Chine raisonne à long terme et surtout qu’elle est prête, en utilisant les ALE, à faire des concessions pour faire « survivre » son modèle et ses institutions.

Les prêts accordés par les banques publiques chinoises, principalement au Venezuela [9] et au Brésil, ont atteint 37 milliards de dollars pour la seule année 2010. C’est un instrument privilégié par la Chine dans sa stratégie en Amérique du Sud. Deux types de prêts sont privilégiés, ceux collatéralisés par du pétrole ou gaz utilisés principalement au Brésil et au Venezuela et ceux liés à des projets d’infrastructures.

Enfin, les acquisitions ou JV ont également le vent en poupe. 15 milliards de dollars d’investissements directs étrangers ont été ainsi enregistrés en 2010 ; et les investissements prévus dans le secteur minier péruvien sont estimés à 9 milliards de dollars environ.

La diversité des instruments utilisés et les concessions accordées par la Chine à des pays, souvent institutionnellement sophistiqués à l’image du Chili, tranche avec une stratégie plus monolithique et déséquilibrée avec les partenaires africains.

La stratégie chinoise en Afrique : infrastructures contre mines, le cas du Congo

Le gouverneur de la banque centrale du Nigeria, Sanusi Lamido, s’est récemment indigné en indiquant que le schéma des relations entre l’Afrique et la Chine devait être repensé et rééquilibré. Ce schéma que l’on pourrait résumer ainsi : « une approche pragmatique, progressive, attentive à la réalité de chaque pays… bien loin des préceptes généraux du consensus de Washington. […] En fait, le vrai caractère de ce nouveau modèle, c’est d’éviter tout dogmatisme, et donc en un sens de récuser l’idée même d’un modèle [10] ».

Le cas de la République démocratique du Congo (RDC), pays-continent regorgeant de ressources minières et pétrolières, illustre bien cette stratégie chinoise d’acquisition de matières premières. La RDC a gagé ses ressources naturelles pour signer des contrats de construction d’infrastructures, eux-mêmes financés par un emprunt et une garantie d’État.

En octobre 2007, la société publique congolaise Gécamines a signé avec un consortium d’entreprises chinoises composé de l’Export-Import Bank of China (Exim Bank) et la China Railway Engineering Corporation (CREC). Un contrat-cadre portant sur l’échange de minerais contre la réalisation d’infrastructures. Ce contrat inédit portait sur 8,5 milliards de dollars américains. L’objet de l’accord est défini comme « la fixation des modalités de coopération de financement pour le développement des infrastructures de première tranche en contrepartie de l’exploitation des ressources naturelles de la République démocratique du Congo ». Ainsi, on remarque immédiatement que l’objet des relations sino-congolaises est bien centré sur l’échange de minerais contre la réalisation d’infrastructures. Selon les termes du contrat, les entreprises chinoises s’engageaient à réaliser 3 600 km de routes, 31 hôpitaux, 145 centres de santé, 4 universités ainsi que des logements sociaux. Les contreparties congolaises portent sur l’exploitation de 10 millions de tonnes de cuivre ! Ces investissements sont estimés à 6,5 milliards de dollars, auxquels s’ajoutent 2 milliards de dollars investis dans la modernisation de l’appareil de production minier dévolus aux entreprises chinoises. Ces 8,5 milliards de dollars devaient être prêtés par la banque publique Exim Bank, bras armé de la politique économique du gouvernement chinois à l’international. Conformément au consensus de Pékin, ces contrats ne sont assortis d’aucune conditionnalité.

Le concept du contrat est simple puisque les entreprises chinoises s’engagent à mettre en place le financement pour la construction d’infrastructures en RDC ainsi que pour la mise en route de l’exploitation minière. Ces avances seront remboursées par les revenus issus de l’exploitation minière.

Une fois le prêt remboursé, la répartition des bénéfices se fera à hauteur de la répartition des parts de capital dans la coentreprise (joint-venture) créée à cette occasion, c’est-à-dire 68 % pour le consortium chinois et 32 % pour la Gécamines.

Les entreprises chinoises partenaires de cet accord gigantesque se sont vues concéder une exonération totale de tout impôt et taxe pendant la durée du partenariat fixée à 30 ans. Ainsi, l’accord ne contribuera pas, fiscalement parlant, au budget de l’État congolais.

La Chine sécurise son approvisionnement en cuivre tout en bénéficiant d’un marché public gigantesque de construction. Les droits des parties à ce contrat « du siècle » sont déséquilibrés, contrairement au cas chilien analysé plus haut.

Ainsi, le gouvernement congolais a, en outre, accordé sa garantie d’État au consortium d’entreprises chinoises concernant la sécurisation de son investissement [11] . L’accord de 2008 stipulant que « si la JV Minière n’a pas remboursé les investissements et les intérêts des Projets Minier et d’Infrastructures dans les 25 ans qui suivent sa création, la RDC s’engage à rembourser le solde restant à payer par toutes autres voies [12] ». Cette disposition est à l’origine d’un profond désaccord avec les autres créanciers du pays, au premier rang desquels le FMI.

Le rapport de force : consensus de Washington vs Consensus de Pékin

L’opposition du FMI à la signature de ce contrat « mines contre infrastructures » s’explique par l’alourdissement dangereux de son passif exigible à travers les garanties consenties dans le cadre du contrat sino-congolais, alors qu’un processus d’annulation de sa dette était engagé.

En effet, en 2008, la dette extérieure de la RDC s’établissait à environ 13 milliards de dollars et le pays était en négociation avancée avec le club de Paris afin de bénéficier d’un allégement de son passif. Le FMI a donc conditionné la signature d’un plan d’effacement de la dette de la RDC à une renégociation du contrat chinois et une diminution des engagements congolais.

L’accord a finalement été amendé en octobre 2009 et la partie chinoise a accepté la suppression de la garantie accordée par le gouvernement ; mais l’investissement dans les infrastructures a été également réduit de moitié, passant de 6 à 3 milliards de dollars. Cependant, la garantie de l’état congolais portant sur cette somme a été maintenue.

Ce cas est un révélateur des différences d’approches entre la Chine et l’occident vis-à-vis des pays émergents et reflète un rapport de force entre l’approche de Washington et celle de Pékin.

Une multitude de démarches et d’objectifs au service d’une stratégie de long terme

La Chine est devenue, grâce à sa stratégie et son approche originale, un acteur incontournable sur les marchés des matières premières, tant en Afrique qu’en Amérique latine. Ainsi, sur le seul continent africain plus de 2 000 entreprises chinoises sont actives [13] et les échanges ont été multipliés par 20 depuis le début du XXI^e siècle [14] .

L’absence de stratégie commune entre les États africains et le manque de sophistication de leurs institutions impliquent que les instruments mis en place par la Chine semblent beaucoup moins favorables que ceux proposés en Amérique latine. En effet, sur la côte pacifique du continent (Chili, Pérou, etc.), les concessions faites par les gouvernants de Beijing à ces pays semblent bien loin des exigences chinoises face aux pays africains tels que décrits plus haut avec le cas de la RDC.

D’ailleurs, les critiques ne manquent pas, en Afrique, face à cette approche souvent jugée laxiste et centrée sur des montages très largement favorables à la Chine. Critiques reconnues par le régime lui- même [15] qui tente d’y remédier : diversification des investissements, partenariat signé avec la Banque Africaine de Développement et extension des contrats de construction à des entreprises non chinoises.

Les réponses apportées par les pays occidentaux tentant de contenir cette présence de plus en plus marquée, à l’image des États-Unis ayant organisé le premier sommet États-Unis-Afrique il y a quelques mois, semblent toutefois insuffisantes.

L’aisance financière chinoise et la crise financière ont profondément modifié le rapport de force entre l’approche libérale du consensus de Washington à l’approche pragmatique de Pékin posant ainsi la question d’une réforme de la gouvernance mondiale. L’évolution de celle-ci dépendra de la coopération ou au contraire de la compétition entre les stratégies des États-Unis, de l’Europe et de la Chine sur les « terrains » africains et latino-américains. Il est peut-être temps, pour les pays occidentaux, de mettre en œuvre des stratégies de plus long terme, axées sur un capital plus patient, pour séduire leurs partenaires africains et latino-américains afin de sécuriser leurs approvisionnements en matières premières.

1 Les exportations chinoises représentaient près de 25% du PIB en 2013 (source : CIA World Factbook). 2 Ce consensus défini par l’économiste John Williamson en 1993 repose sur la discipline budgétaire, l’ouverture aux investissements étrangers et la privatisation des entreprises publiques. 3 Par l’économiste Joshua Cooper Ramo en 2004. 4 Voir Abdeldjellil Bouzidi et Romain Perez (2014), « La stratégie des fonds souverains asiatiques : quels enjeux pour l’Europe ?», Revue Banque n° 773 bis. 5 Javier Blas (2014), « China still trumps the competition in Africa Inc », Financial Times. 6 Juan André Camus et al., « Striclty business ? An examination of China’s natural-resources acquisition strategy in Latin America », Stanford Institute for Economic Policy Research, 2013. 7 Ibid. 8 Jean-François Dufour, « L’approvisionnement en minerais, un enjeu stratégique pour l’usine du monde », Diplomatie n° 20, 2014. 9 La société China National Petroleum Company (CNPC) contrôle 5% de la production de pétrole au Venezuela. 10 Yves Tiberghien, « Le consensus de Beijing existe-t-il ? », ParisTech Review, 2012. 11 Cette mesure a d’ailleurs été fortement critiquée par le FMI en ce qu’elle engage l’État congolais bien au-delà de ses capacités réelles de financement. 12 Article 13.3.4 de la convention du 22 avril 2008. 13 Denise Leung, « Where are Chinese investments in Africa headed? », World Resources Institute, 2014. 14 Passant ainsi de 10 milliards à 200 milliards de dollars entre 2000 et 2013 (source : Financial Times du 9 octobre 2014). 15 Le gouverneur de la Banque Centrale chinoise a ainsi reconnu que certaines transactions chinoises en Afrique n’étaient pas satisfaisantes et le Premier Ministre, lors de son récent déplacement en Afrique, que les relations entre la Chine et l’Afrique avaient souffert de soubresauts (source : Financial Times du 9 octobre 2014).